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【期刊名称】 《政法论坛》
行业协会、公共利益与行政公益诉讼
【英文标题】 Trade Association,Public Interests and Litigation of Administrative Public Interests
【作者】 朱国华【作者单位】 同济大学知识产权学院
【分类】 行政法学【中文关键词】 行业协会;公共利益;行政公益诉讼
【期刊年份】 2008年【期号】 2
【页码】 97
【摘要】

通过法律规范行业协会等社会组织从而规范国家与社会的互动关系,克服法治生成过程中的巨大风险,具有极其重要的现实意义和理论意义。在目前行业协会研究中,绝大部分国内学者都把行业协会中的公共利益忽视了,同时忽视了行业协会以公益诉讼方式维护行业公共利益的方式、方法、案例和制度设计的系统研究,致使行业公共利益不能很好地形成。

【全文】法宝引证码CLI.A.1103325    
  
  战略机遇期和矛盾多发期,孕育着法治生成的良机。通过法律规范行业协会等社会组织从而规范国家与社会的互动关系,克服法治生成过程中的巨大风险,具有极其重要的现实意义和理论意义。在目前行业协会研究中,绝大部分人,尤其是国内的学者,都把研究的主要精力放在了行业协会目前所存在的问题上以及探讨如何解决这些存在的问题。很多人都把行业协会中的公共利益忽视了,同时忽视了行业协会以公益诉讼方式维护行业公共利益的方式、方法、案例和制度设计的系统研究,致使行业公共利益不能很好地形成,行业国际竞争力不能培养,从而行业组织没有能够很好地支撑发展,引领未来。所以,战略机遇期和矛盾多发期情形表明行业协会、公共利益与公益诉讼的课题无情地摆在我们面前。
  一、行业协会的功能定位
  行业协会简称行会,是同行业各企业为维护本行业的利益而依法或自发建立的,对有关行业企业进行业务管理和服务的非盈利性的、自律性的社团法人。它是界定和促进本部门公共利益的集体性组织。它通过国家法律和行业内部的规约,为会员提供信息服务并制约和协调会员的个体行为,来达到实现行业或区域经济整体健康发展的目的。行业协会可以为会员企业提供各类服务,有助于企业降低生产成本,提高管理能力,最大限度地获取经济效益和社会效益。
  从产生根源来看,行业协会是由本行业内大多数企业自发组成的、介于政府和企业之间的一种民间的社会管理机构。它一方面依据政府赋予的部分行政职能以及企业间缔结的“契约”在行业内行使管理职能,充当行业管理者和协调者的角色;另一方面通过影响公共政策的制定、代表企业应对其他行业和国外同行业所带来的各种冲击、为企业作好各种服务,维护会员企业或整个行业的利益,充当行业代表者和保护者的角色。其角色定位如下图所示。
  从行业协会的角色定位,我们可以看到行业协会的职能分为两个部分:一是为企业服务,二是为政府服务。具体来说,包括以下八项基本职能:第一,代表职能,即代表本行业全体企业的共同利益。第二,沟通职能,即作为政府与企业之间的桥梁,向政府传达企业的共同要求,同时协助政府制定和实施行
  (图略)业发展规划、产业政策、行业法规和有关法律。第三,协调职能,即制定并执行行规行约和各类标准,协调同行企业之间的经营行为。第四,监督职能,即对本行业产品和服务质量、竞争手段、经营作风进行严格监督,维护行业信誉,鼓励公平竞争,打击违法、违规行为。第五,公证职能,即受政府委托,进行资格审查、签发证照,如市场准人资格认证等。第六,统计职能,即对本行业的基本情况进行统计、分析,并发布结果。第七,研究职能,即开展对本行业国内外发展情况的基础调查,研究本行业面临的问题,提出建议,出版刊物,供企业和政府参考。第八,狭义的服务功能,如信息服务、教育与培训服务、咨询服务、举办展览、组织会议等等。
  二、行业协会中的公共利益
  行业协会组织,尤其是中国的各种行业协会,普遍缺乏足够的社会合法性。那么一般而言,这种合法性应该如何来获得呢?我们说只要某一行业或职业的从业者在竞争中存在着共同利益,对调整其自身行为的规则能够达成共识,并相信合作行动能够带来自身的发展和经济效益,那么自愿组建行业协会既具备了最基本的合法性,也具有本质的生命力和强烈的发展动力。问题是体制内产生的行业协会大都延伸了部分政府的管理职能,且大多数行业协会的领导由政府主管部门任命,行业协会在生存发展上依赖于政府而非企业,从而更多地关心其对政府意图的贯彻。由于行业协会必须为政府负责,就必然会忽略行业内各企业的利益,不能很好地发挥其信息、协调以及服务的功能,为企业提供服务的作用被淡化,对企业的各种呼声不愿或者难以向包括政府在内的有关部门或机构反映,久之也难以得到企业的认同。在社会转型期,随着政府对于微观经济活动直接干预的减少,行业协会原有的存在基础随之弱化。但行业协会体制转变迟缓,对微观经济主体的利益诉求没有灵敏的反应,其失去经济属性后,面临的是生存危机。归根结底,行业协会缺少合法性的原因在于其不能很好地代表整个行业组织的公共利益。
  除合法性以外,我们还可以从经济学的角度来衡量这种公共利益存在的意义。从考察交易成本角度出发的制度经济学认为,市场主体进行交易的成本降低也有赖于有组织的利益团体之活动。通常市场主体间的活动难免不发生纠纷,如果以法律作为规制交易双方权利义务的框架,法院则是其最后诉诸的对象。法院的裁决一方面费用高昂,而且裁决后双方继续维持交易关系就非常困难了。所以事先各主体进行一定的协约或谋求一定程度的“私了”方式,这对于节约费用和维持交易关系都非常有益。所以制度经济学得出结论:市场上的交易行为并不一定靠外在规则的正式官方程序,有时是基于内在规则的民间行为。内在规则的民间行为优于官方程序在于交易双方比官方(指法院的判决)更专业。但是“这种自发形成的双边或多边信誉约束机制还需要借助某种正式的组织,如独立的第三方(批发商或其他市场中介)以及企业自愿组成的工商协会”。说到底,企业加入协会就是为了分享组织这种正式网络的规模效应和外部性经济利益。
  行业协会的公共利益体现在:下跌你应该笑还是哭
  1.行业规范和行业协调。在市场经济环境下,同行业企业之间的竞争是正常的更是必要的。竞争能够促进技术创新,产品创优,促进企业优胜劣汰。但是,过分的竞争、无序的恶性竞争反而削弱了企业竞争力,不利于企业发展。规范行业竞争、协调行业发展,向来都是行业协会的重要任务。这对提升行业竞争力,维护行业整体利益极有好处。在我国传统社会中,行会对涉及生产和经营各个环节行为的调节,一直是促进行业稳定的重要力量。在西方发达国家.行业整体发展也得益于行业协会的协调。协调是指在行业组织内外行动时的一致性,如政策游说、联合诉讼,使之在国内公共政策的制定、国际贸易交往中突显出它的影响优势。英国历史上的行会组织--商人基尔特(Gild Merchant)就是在开展海外贸易的过程中,为代表其成员组织的共同利益而自发形成的保护性组织。又如美国鲜橙行业协会实行全球统一定价,消除了内部恶性竞争,迅速占领国内外市场。另外,制定行业技术标准则是行业规范的重要表现。行业标准本是行业为减少交易成本保证行业信用采取的协调手段,因为可以被用来控制贸易,保护行业整体利益,现已成为贸易中特别是国际贸易中最为常见的非关税壁垒。行业协会若能根据本行业企业的具体情况,制定有利于本行业的技术标准,则对保护行业企业整体利益极为有利。
  2.行业服务。行业协会的服务活动主要表现在商情调查、行业培训、技术咨询、帮助企业开拓国内外市场等几个方面。所谓商情调查,是指行业协会根据法律授权和政府委托,开展行业统计、行业调查、发布行业信息、公信证明、行业准人资格资质审核等工作。这些活动,既是行业立法和行业政策制定的依据,又是行业企业进行具体生产经营活动的信息条件。行业培训和技术咨询,是推动行业企业发展的助推器,也是行业协会的职能之一。帮助企业开拓国内外市场,是行业协会的重要职能。一般来讲,单个企业仅凭自己的实力和能力去开拓风险极大的国外市场是相当困难的,而行业协会则可弥补其不足。实际上,很多国家的行业协会正是开拓国际市场的中坚力量。如法国在北京举办的高新技术博览会,行业协会和企业一同参加,以政府牵头、行业协调、企业直接接触的“集团化”形式进军中国市场。另外,陪同国家领导人出访,直接与被访国达成协议也是比较常见的形式之一。
  3.行业代表。行业协会作为行业代表的表现之一就是参与有关行业发展、行业改革及与行业利益相关的政府决策,提出有关经济政策和立法建议。行业协会是企业或其他经营者组成的联合体,自然熟悉本行业的实际状况,也比较熟悉国际上同类和相近产业的状况,这对政府制定该行业的对内对外政策当然很有帮助。在国外,特别是在政府权力受到严格限制的发达国家,政府的某些经济政策和法律直接依赖行业协会的推动。如由美国通信工业协会(TIA)牵头,联合众多协会起草的《电信法》,在1996年经国会通过成为正式法律。我国在政府职能转化后,行业协会在这方面的作用势必也要显现出来。行业协会作为行业代表的另一表现是,提起反倾销反补贴诉讼和应诉国外对我国企业提起的反倾销反补贴诉讼。无论是提起反倾销反补贴诉讼,还是应诉国外对我国企业提起的反倾销反补贴诉讼,都要求申请人提供大量的信息和资料,而且还要花费大量的人力和财力。因而对单个厂商而言,凭一己之力是十分困难的。再者,若企业各自为战,提供诉讼材料难以统一,甚至相互矛盾,反而不利于诉讼。而如果由行业协会出面应诉,则可以较好地克服上述弊端。
  三、国外行业协会是如何定位、维护其行业利益
  (一)美国:主导型行业协会的角色功能
  美国是典型的自由市场经济国家,其非政府组织数量之大、类型之多是他国望尘莫及。据美国1985年版的《美国协会百科全书》记载,全美有18000多个协会组织,属于工商领域方面的协会组织有3600多个。一方面,美国的协会组织都是民间性质的,它由参加者自愿组织起来,在官方机构注册后展开活动。它们绝大多数是非营利或非政府型组织,只有极少数协会组织是以公司形式经营的。例如美国农业行业协会就是由具有共同利益的企业自发成立的和为本行业成员服务的全国性组织。另一方面美国政府对行业协会基本上不给予干预和资助,但在税收、费用上给予一定程度的减免,如联邦政府允许行业协会所寄的邮件资费低于正常邮费标准。
  美国的行业协会分为三种类型:(1)遍布全国各地的专门性团体,它主要服务于特定地区或行业的会员,如费城商会、半导体制造商协会、数据处理服务协会。(2)更大地域或行业范围的协会组织,它吸收小型专门性商会团体作为联合会成员,如电子行业协会、全国制造商协会等。(3)全国性的经济团体,主要由大公司、财团的代表组成。这种主要是关心全国性、国际性的重大政策问题,如美国商会等。
  以美国商会为例,它负责向政府反映商界的意见和建议.并说明这些意见有关公众利益的重要性。美国商会为维护其公共利益,主要活动有:(1)国际业务:同美国政府和世界各国商界、政府合作,从事调查和提出有关美国商业的重要问题,如贸易、投资、税务、出口管制、多边贸易发展机构的资金筹措、技术转让、保护主义和国际竞争。在美国商会属下,还设有4个独立的双边贸易协会,由美国和外国商界的领导人组成,负责促进和发展美国和特定国家或地区之间的商务关系。(2)立法活动:商会在立法方面的行动,主要是对公众政策、法律的制定和结果发生影响,商会代表经常在国会作证并进行院外游说,经常与国会议员、政府官员商讨有关法律、公众政策。美国商会还组织力量从事经济研究、教育,研讨重大经济政策的有关问题,向会员和其他组织提供政策性研究报告。(3)政治活动:商会积极参与和协助民间企业的国会议员候选人从事竞选,并协助当选议员提出涉及商界利益的重要问题。但顾及日后,常持一种中立立场。(4)司法活动:通过其下属的全国商会诉讼服务中心,商会在联邦法院和立法机构中,代表集体会员表达有关公众政策性的立场。(5)为中小企业服务:美国商会设立了一个为小企业服务的中心。依据有关规范小企业的法律法规,中心的工作人员通过传播媒介,向国外政府的主管部门和公众,介绍小企业发展的状况,提供所需的有关资料。这个中心还同地方商会和美国商会派驻各地区的人员合作,就小企业关心的问题,如出口贸易、政治活动等,举行全国性的讨论会和座谈会。
  在美国虽然存在特殊的利益集团,如不同的企业群体通过游说人员绕过协会组织向国会施加各种各样的行动,但政企之间、企业之间通过相互的接受与渗透正逐渐形成一种新的依赖关系。对此,美国匹兹堡大学政治学教授希尔曼作过评论:利益集团不是政治体系中被取缔的集团。重要的是不仅承认它们所造成的问题,而且要承认它们的贡献。第一,它们代表公民意见;第二,它们履行教育职能,把政府的情况告诉公众,又把集团及选民的意见告诉政府;第三,它们对政治程序贡献想象力和活力;第四,它们是分析公共政策的专家;第五,它们进入政治程序有助于形成为作出决定所需的多数;第六,它们对政府活动的注意,会改善官员慎重思考其决定的前景。所以从这层意义上,行业协会与政府形成的关系在美国已从最早的对抗开始走向协商、合作的关系。
  (二)德国:辅助型行业协会的角色功能
  在德国,协会领域里常用的名称非常多,诸如工作共同体、工作组、委员会、联盟、俱乐部、合作社、学会、联合会、联邦联合会、总联合会等等。有学者指出,德国商会的概念有时是被协会概念所替代或包容的,所以商会属于广义上的行业协会组织之一。
  在德国,行业协会扮演着重要的角色。它们不仅是各行业利益的忠实代言人、游说者,也是政府制定经济政策时的合作伙伴。作为非官方的会员制组织,各协会因行业不同在规模大小上差别很大。德国最具影响力的行业协会有:工商大会、工业联邦联合会、手工业协会、批发和外贸联邦联合会等。这些行业联合会的下属会员又分成各类专业企业联合会。例如,德国工业联合会下属会员是由工业部门内的34个专业协会组成,涉及专

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