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【期刊名称】 《政治与法律》
民间上书:特征、类型与功能
【副标题】 对2000年以来重大民间上书事件的分析
【英文标题】 Non-government Suggestion:Characteristics.Category & Function
【作者】 程竹汝 张艳虎 杨红伟【作者单位】 上海大学公共管理系
【分类】 宪法学【中文关键词】 民间上书;政治参与;利益表达
【文章编码】 1005—9512(2008)04—0078—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 4
【页码】 78
【摘要】

作为政治参与的一种独特方式,深具传统色彩的民间上书现象在当今中国的政治生活中仍然引人注目。这种现象在本质上反映了中国公民权利意识、政治参与意识的不断增长,反映了我国政治民主化的现实推进和公民社会的成长。民间上书在主体上是有专业人士和民间组织两类;其内容上,所关注的公共利益范围不断扩大;上书对象主要是全国人大常委会和国务院。民间上书具有政治参与功能、利益表达功能、民主监督功能。

【全文】法宝引证码CLI.A.1103296    
  随着公民的权利意识、政治参与意识和公益诉求能力的增长,一段时期以来,颇具传统色彩的民间上书成为了我国政治生活中引人注目的独特现象。有学者认为“上书今后有可能变成影响中国议程设置的主要模式之一”。[1]为此,笔者搜集和整理了2000年以来影响较大的20件民间上书事件,以此为分析对象,试图对民间上书的特征、类型及其功能进行理论描述和分析。
  一、当前民间上书的基本特征
  历史上看,“上书”观象起源于战国,兴盛于汉代,后世一直有所保留。它最初指的是“国家官员向皇帝言事议政而上报书面材料的一种制度,即通常所说的奏疏、奏章等”,而“所谓民间上书者,是指官僚队伍以外的其他人员以‘布衣’身份向皇帝直接上书”。[2]古代民间上书的对象是掌握最高政治权力的皇帝,上书的目的主要是言事、求官和诉冤。现代社会,民间上书又称“公民上书”,是指公民或民间组织以个人或组织的名义通过书信等形式,向中央国家机关及其领导人反映情况提出政策建议的行为。[3]就本文选取的20件民间上书事件来看,当代中国的民间上书具有自己的独特之处。
  (一)主体特征
  在主体上,专业人士和民间组织是当前民间上书的主要行动者。
  民间上书主体可分为两类:公民和民间组织。就公民个体来说,上书者一般是具有一定知识优势或社会地位的人。根据对20件民间上书主体的统计,律师上书5件,专家学者8件,两者加起来占上书总量的3/5多。如2003年5月,针对孙志刚事件向全国人大建议审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的,上书者就是三位刚毕业的博士以及五位法学专业人士;2006年1月,河南10名律师上书中央称暂住证制度违法,上书者是河南省法律界较有影响的10名律师。普通公民上书4件,占上书的1/5,如2005年8月2日,在公众就黑龙江省人大修改的《黑龙江省母婴保健条例》中恢复“强制婚检”的规定褒贬不一时,五名来自江西、北京、广州等三地的公民几乎同时就该条例的合法性问题,向全国人大常委会上书提请立法审查。专家、学者和律师之所以占民间上书者的大多数,是因为这些承担某种社会公共责任的专业人士可能更关心公共利益,更有社会责任感,特别是他们享有某种专业领域的“话语权”,能够对决策过程产生一定影响。
  行业协会、环保组织等民间组织的上书是当前中国政治参与领域出现的新现象。根据统计,在20件上书中有3件为民间组织上书,如2003年8月,绿家园、自然之友、绿岛等NGO环保组织就怒江流域水电开发上书国务院,要求停止怒江水电梯级开发。民间组织上书虽然在数量上不算多,但组织性的政治参与对政治过程的影响比较大。可以断言,随着我国民间组织的进一步发展壮大,相信民间组织上书会更加频繁,其对现实政治过程的影响也会逐渐增大。
  (二)内容特征
  内容上,民间上书所关注的公共利益范围有不断扩大的趋势。
  民间上书历来关注公共利益,因此又被称为“公益上书”。[4]它与基于个人某方面利益如求官、诉冤等一般上书不同,涉及了个人之外的更广大的公共利益。民间上书与现代社会的信访制度也有所不同。后者的主要目的是保持各级人民政府同人民群众的密切联系,畅通利益表达渠道,维护信访人的合法权益。信访内容主要是关涉信访人个人利益的申诉、控告、检举以及对政府及其工作人员的批评建议,主要表现是为个体或较小的利益群体作为利益表达的行为者。在20件影响较大的民间上书事件中,无论是呼吁修改国内各省区市公务员招考对于乙肝病毒携带者的禁令,还是上书总理陈述南水北调西线工程的风险,以及质疑六次审议的《物权法》仍然违宪等,都不是为了个人利益或某个小集团的特殊利益,而是为了全体公民或整个国家的利益,为了全社会的福祉。
  就20件上书的具体情况来看,其所涉及的内容越来越关注较大范围的公共利益。以公共利益所涉范围为依据,可将上书分为地方性上书(涉及省、市范围的公共利益)、区域性上书(涉及多省区公共利益)和全国性上书(涉及全体公民利益)。三类上书中涉及全国公民利益的占二分之一强。

三年不开张,开张吃三年


  民间上书在内容上的这种发展趋势,既与历史传统有关,也与上书主体公共精神的时代发展相关。“先天下之忧而忧,后天下之乐而乐”,“天下兴亡,匹夫有责”等表明了古人对关注国家利益和公共利益的认同,这些传统观念一直保留至今。同时,上书内容上的特点在一定程度上表明,今天中国知识分子的公共精神正在与日俱增。
  (三)对象特征
  直呈党政最高层是当前上书的又—特征。全国人大常委会和国务院是主要的上书对象。
  上书直呈最高层,或因上书所关注的问题涉及范围之广,影响之大,非某一地方政府或部门可以解决,如针对户籍制度和强制婚检等问题的上书;或因所关注的问题非常紧急,刻不容缓,需中央迅速决断,如针对怒江流域水电开发的上书以及关于请求延长《物权法(草案)》审议时间的上书。但更重要的原因在于,我国政治系统的中层结构存在着某些断层,各级地方党政机关在充分汲取公众意见方面存在一定的障碍或疏漏,阻碍了公民就近进行意见表达,进而引发了越级表达意见的上书现象。
  20件上书中有12件直陈全国人大常委会;有7件上书给国务院及总理。全国人大常委会作为主要上书对象,反映了人们宪法意识的增强以及对其权威的认可和信任。在我国,全国人大常委会作为国家最高权力机关的常设机构,理应承担违宪审查的功能。20件上书中有9件涉及违宪审查或合法性审查,如2003年5月,在孙志刚案进入司法程序的同时,3位法学博士和5位法学专业人士先后联名上书全国人大常委会,要求按照《立法法》的有关规定,对收容遣送制度进行审查,引发了国务院主动废除收容遣送的相关法规。而国务院作为我国中央人民政府,负责管理国家和社会等各项事务,许多重大决策都由其作出和负责具体实施,这必然导致其成为民间上书的主要对象之一。
  (四)形式特征
  形式上以向媒体公开的联名信为主构成了当前上书的又—特征。
  在20件上书案中,以联名信的形式并向媒体公开的就有11件之多。这反映了上书者欲借助媒体的影响力影响现实政治过程的企图。媒体在现代政治过程中具有十分重要的作用。它既是一种利益表达的有效渠道,也具有利益综合的机制作用。同时,还发挥着传播信息、扩大影响的功能。上书者热衷于诉诸媒体的原因在于:媒体能够吸引大量旁观者的关注。正是由于大量旁观者的存在并且随时可能介入这一利益表达过程,才使得围绕相关利益的格局存在变数。而旁观者介入这一利益表达过程的程度与相关信息的扩散性直接相关。媒体不仅为相关信息扩散提供了现实的手段,并且还为人们形成相关的事实和价值判断提供相应的材料,从而极大地增加相关利益表达的实际影响力。[5]这便是上书者常常向媒体公开上书内容的原因。
  二、当前民间上书的主要类型
  按照主体、形式及公开程度的不同,当前民间上书可分为不同的类型。
  (一)个体上书与团体上书
  根据民间上书的主体是公民个体还是民间组织,可以将民间上书分为个体上书和团体上书。
  个体上书,是指公民个体的上书。如2000年3月,李昌平就是一人上书当时的国务院总理,反映“三农”问题,从而引起中央政府甚至整个国家对“三农”问题的重视。团体上书,指民间组织发起的上书行为。所谓民间组织,一般“指的是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团”。[6]民间组织的发育程度与一个国家公民社会的发达程度密切相关,对社会的公共治理具有十分重要的意义。由于发展阶段、制度环境等方面的原因,我国民间组织的

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