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【期刊名称】 《政治与法律》
行政规划与法治主义
【英文标题】 Administrative Planning & Rule of Law【作者】 郭殊
【作者单位】 北京师范大学法学院【分类】 行政管理法
【中文关键词】 行政规划;法治主义;宪政基础;法律关系;裁量
【文章编码】 1005—9512(2008)04—0090—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 4
【页码】 90
【摘要】

行政规划法治化是行政法治建设的重要组成部分。在对行政规划进行深入研究和实践探索的同时,应对行政规划与法治主义的一系列问题加以探讨,包括行政规划的宪政基础、行政规划的行政法调整、行政规划的裁量及其界限。行政规划在宪政上拥有相应的依据和渊源,宪政也为行政规划进行了有效的安排。行政法确立了行政规划法律关系,并在行政主体、行政行为与行政程序、行政救济等方面对行政规划进行调整。行政规划的裁量虽然必要,但应有界限。

【全文】法宝引证码CLI.A.1103298    
  2006年3月,十届全国人大四次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,标志性地出现和使用了“规划”一词。被使用了五十多年的国民经济和社会发展“计划”首次变成了“规划”,表明了规划问题在党的政策和国家法律中的重要地位。这几年来国内法学界也兴起了研究行政规划问题的热潮。而我们从法学的角度研究行政规划,必然要涉及行政规划与法治主义的问题。本文就主要从行政规划的宪政基础、行政法调整和裁量及其界限等方面进行探讨。
  一、行政规划的宪政基础
  (一)行政规划的宪政依据和渊源
  古希腊伟大思想家亚里士多德在《政治学》中最早提出“宪政”一词,其指的是运用宪法的形式确立国家机构,规范城邦最高统治机构和政权的安排。而近现代的宪政不同于古希腊时代的概念,与法治有着紧密的联系。有学者认为:“宪政是这样一种思想,正如它希望通过法治来约束个人并向个人授予权利一样,它也希望通过法治来约束政府并向政府授权。”[1]卡尔·J·弗里德里希则认为:“宪政是对政府最高权威加以约束的各种规则的发展。”他既强调对政府权力的法律约束,又强调宪法的实施。[2]笔者赞成这样一种观点,即宪政是以宪法为前提,以民主政治为核心,以法治为基石,以保障人权为目的的政治形态或政治过程。[3]
  法治作为一个国家的治国方略和一种社会文化现象,在世界上的发展经过不同的历史时期,也形成了多个国家的传统和流派。不管哪种模式和流派,它们都强调了对国家公权力的警惕和控制,而控制公权力正是宪政的主要功能,因此宪政也就成为法治的核心部分。行政规划的宪政基础主要在于两个方面:一是行政主体之所以要进行行政规划行为,是因为在法治背景下现代行政管理的需要;二是行政主体进行行政规划行为时应受到来自宪政体制和框架的制约和限制。
  规划或者计划是人类区别于动物界的一个重要的特征,是人类根据自身对自然界和社会客观规律的掌握,对未来行为所作的预测和安排。长期以来,我国学术界对规划、计划以及行政规划、行政计划的研究并不多,我们认为这主要是长期以来法学研究的停滞和宪政体制的缺失所导致。计划经济时代的行政法是所谓的“管理法”,主要侧重于行政管理目标的实现和公共利益的维护。如此,行政规划主要成为国家行政机关一种内部的工作程序或安排,而很少对外公布和征求广大公民、法人或其他组织的意见,因此这种意义上的“行政规划”还不能被称为法治意义上的“行政规划”。
  随着依法治国方略和依法行政目标的提出和逐步实施,行政规划的重要性和意义正越来越受到法学界的重视。由于宪法和行政法之间的特殊互动关系,行政法的基本原则实际上来自于宪法原则和规范。当我国的宪法确立社会主义市场经济原则后,这种宪法原则和规范就决定了当代法治国家确立和实施行政规划必须立足于依法行政的大原则下,必须体现公共利益的要求,必须维护公民、法人和其他组织的合法权益,必须尊重和保障人权。
  (二)行政规划的宪政安排
  建国以后,我国在宪法中没有对计划作出明确规定。从行政规划发达的国家来看,行政规划仍然主要是一个行政法上的问题,由行政法律——尤其是行政程序法——进行规范。因此宪法对行政规划就不可能进行详细的规定,而只会是从公共利益的实现、权力控制和人权保障等方面对行政规划作出安排和调整。
  1、公共利益与行政规划
  近代十八世纪在英国兴起的功利主义(utilitarianism)学派为“公共利益”提出了一个简单的定义:一个社会的公共利益就是这个社会中所有人的个人利益之和。功利主义思想作为西方近现代基本理论,早已成为宪政和法治的基础。宪政安排下的行政规划应当体现最大多数公民的最大利益。从行政规划的定义来看,行政主体在进行规划程序和作出规划结果的过程中,必须以宪政与法治的基本原则和精神为指导。行政规划作为一种对象很难确定的行政行为,其影响的基本上是不特定的主体。因此,行政规划行为如果偏离宪政的轨道,所可能造成的危害比普通的行政行为要大得多。
  2、权力控制与行政规划
  宪政的基本要义之一就是对国家公权力的限制或制约。行政法的两大基本原则——法律优先原则和法律保留原则实际上是宪政在处理国家行政权上的两项重要原则。法律优先原则是指行政应受现行法律的约束,不得采取任何违反法律的措施。法律保留原则是指行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为。[4]行政机关作出规划行为同样而且尤其应当遵循这两项基本原则。实际上,行政规划作为具体行政行为之外的行政行为,具有抽象行政行为的某些特征,例如规划行为对象的不特定性、规划行为对一些主体的反复适用性。因此,对于行政规划更多地是通过宪政和行政法基本原则予以规制。而对行政规划的宪政和法律制约,最重要的是对行政机关进行规划的权力进行控制。

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  3、人权保障与行政规划保障标准。在行政规划方面,公民、法人和其他组织作为行政相对人,具有这样一些最基本的权利:其一,知情权。规划行为作为所涉及的对象广泛、对相对人权益影响较深和影响作用持续时间较长的行政行为,必须通过合法途径,对所有可能影响到的相对人告知将要作出规划的一切相关信息,并以此为基础根据法律要求或行政机关的裁量举行规划听证会。其二,程序参与权。申请举行和参与听证的权利是这类权利中最典型的。行政相对人仅仅获得规划相关信息是远远不够的,其后还需要有权参与到规划作出的程序之中。宪法和宪政中确立的“正当程序”原则是规划行为中保障相对人程序权利的基础。其三,获得法律救济权。如果行政相对人认为行政主体作出的规划行为对他们的合法权利或利益造成了损害,那么他们有权通过诉讼途径向国家司法机关提起诉讼,挑战有关规划行为,使他们受到的损失获得相应和合理的赔偿或者补偿。
  综上所述,宪法虽然不对行政规划直接作出具体的规定,但是却通过其确立的宪政原则,将行政规划控制和约束在宪政与法治的基本轨道内,从而确保行政规划遵循公法的基本原则和公权力的基本规范。
  二、行政规划的行政法调整
  行政法的基本理念莫过于“依法行政”,这是“依法治国”方略在行政管理领域和行政法领域的具体体现。依法行政要求行政主体在行使行政职权、进行行政活动和作出行政行为的整个过程中都应当严格依照和遵守法律的规定和要求。那么行政主体在行使行政规划职权、进行行政规划活动和作出行政规划行为的整个过程中,也应当严格依照和遵守相关法律、法规的规定和要求。这些法律和法规主要是指法律体系中的行政法律和行政法规,而它们的规定和要求则直接表现为行政法律和法规对行政规划法律关系的调整上。
  (一)行政规划法律关系
  行政规划中具有相应的社会关系,这些规划中的社会关系经过相应的行政法的调整,就形成了行政规划法律关系。行政规划法律关系是行政法调整众多社会关系形成的诸多行政法律关系中的一类。行政规划中行政法以行政规划关系为调整对象。这个行政规划法律关系的主体是具有相应行政规划职权的行政机关和受到行政规划行为影响的公民、法人和其他组织。行政规划法律关系的内容是行政规划行为中双方主体的权利和义务。行政规划法律、法规首先就是要明确行政主体和行政相对人的权利与义务,从而为双方主体在行政规划行为展开的行政过程中的各种行为奠定基础。这种行政规划权利与义务关系便是行政规划法律关系。这种权利义务关系体现了法律的意志。
  严格地讲,行政规划法律关系是指经行政规划法律规范调整的,由于实施国家行政规划权而发生的行政主体之间或者行政主体与行政相对人(公民、法人或其他组织,包括不行使公权力的其他国家机关和外国人、外国组织)之间的权利与义务关系。行政规划法律关系是在行政规划关系上经过行政法调整而提升而成的。二者的区别在于:行政规划关系是一般的社会关系,而行政规划法律关系是经过法律调整后的法律关系;行政规划关系是行政法调整的对象,而行政规划法律关系是行政法调整的结果;行政规划法律关系是行政法调整的行政规划关系中最主要和最重要的内容,两者的范围不同。
  具体而言,行政规划法律关系包括三大要素,即主体、客体和内容。
  第一,行政规划法律关系的主体,是指在具体的行政规划法律关系中享受权利、承担义务的当事人。确认行政规划法律关系主体的标准,就是看这个机关、组织或个人是否享受行政规划法律、法规中的权利,是否应当承担相应的法律义务。目前,可以成为我国行政规划法律关系主体的主要有如下一些:(1)国家行政机关,特别是具有行政规划职权的国家行政机关;(2)其他国家机关,他们可能成为规划行为的相对人;(3)公民;(4)企业和事业单位;(5)社会团体和其他社会组织;(6)在我国境内的外国公民和组织。需要特别指出的是,由于行政规划的内容的特殊性和对象的广泛性,很多国家机关(包括行政机关、司法机关甚至权力机关)都会受到规划行为的影响而成为行政规划法律关系中的相对人。
  第二,行政规划法律关系的客体,是指行政规划法律关系的内容(即权利和义务)所指向的目标,也就是权利和义务的媒介。行政规划法律关系的客体包括人身、行为和财物。一般来说,行政规划主要针对的是人的行为和财物。例如,地方政府制定的城市建设规划,主要是对行政相对人在城市内的房屋或违章建筑等财物、建设和购买房屋等行为;地方政府制定的经济发展规划,主要是针对行政相对人在本区域内投资设企行为或者设立的公司企业等财物。
  第三,行政规划法律关系的内容,指的就是行政规划法律关系的主体在该法律关系中所享有的权利和承担的义务。由于规划法律关系主体被分为行政规划主体和行政规划相对人,因此在权利与义务关系上,行政规划主体享有的是行政规划职权,承担的是行政规划职责;行政规划相对人享有的是行政相对人在行政规划中相应的权利和义务,前者如知情权、听证权和寻求司法救济权,后者如遵守规划规定的义务、如实在听证会中发表意见的义务等。
  (二)行政法对行政规划调整的主要方面
  行政法律体系是一个丰富而庞大的体系。我们一般把行政法分为行政实体法和行政程序法,或者分为行政组织法、行政行为法、行政程序法和行政救济法(行政复议法和行政诉讼法)。就行政规划而言,行政法主要调整行政规划的主体、规划行为与程序以及法律救济等方面。
  1、行政主体方面
  行政法首先要对行政规划中的主体进行调整和规范。主体及其权利、义务确定以后,才能对行政规划的整体进行有效的法律调整。一般而言,行政规划法律不直接规定或全面规定行政主体,而只是对行政主体中具有行政规划权利与义务的主体进行规定。也就是说,行政规划法律中对规划主体的规范与行政法中对行政主体的规范两者之间是特别与一般的关

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