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【期刊名称】 《湖南警察学院学报》
论我国司法改革定位的层次性
【英文标题】 The Hierarchical Positioning of China''s Judicial Reform
【作者】 袁超【作者单位】 山东泰安市中级人民法院
【分类】 司法【中文关键词】 司法改革;定位的层次性
【英文关键词】 judicial reform;hierarchical positioning
【文章编码】 2095-1140(2014)03-0102-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2014年【期号】 3
【页码】 102
【摘要】

在十八大提出坚持“三个自信”,特别是十八届三中全会明确提出全面深化改革司法体制和运行机制的语境下,司法改革如何定位以及定位的层次性问题是决定司法改革方向是否正确、目标能否实现的首要问题。中国的司法改革有体制和国情两个不可逾越;三权分立理论作为资产阶级革命的历史语境已经终结,在现代宪政语境下三权分立并非司法独立必然的体制前提;同时,司法改革还必须通过历史借鉴,重新解读独立司法与党的领导的关系。因而,应以政治定位为先导,法律定位为中轴,功能定位为内容,三位一体的层次结构作为司法改革的理论框架。

【英文摘要】

One fundamental problem of China's judicial reform is its positioning and hierarchy. Especially at the insistence of "three confidence" proposed by the 18th CPC National Congress, how to locate and executive the judicial reform has become the most important issue which will determine the reform direction and the achievement of the reform target. Political system and national condition are two insurmountable circumstances of China's judicial reform. The separation of three powers in Western system is not a prerequisite for China's independent judiciary. We must reinterpret the relationship between the Party's leadership and judicial independence through the reference of history. Therefore, the article suggests a hierarchy of the trinity as the theoretical framework of China's judicial reform, i.e. political orientation as the guideline, legal position as the axis, and function orientation for content.

【全文】法宝引证码CLI.A.1187489    
引言:司法改革定位的问题由来
  三十余年司法改革之一令人尴尬的现象是:司法以及司法改革没有一个明确的定位。研究者们先后总结了诸如“刀把子”定位,“秤杆子”定位,“社会主义法治事业的捍卫者、建设者”定位,以及后来的“三个至上”、“为人民司法,为大局服务”定位;还有诸如“法院是群众工作的工作部门”定位等等{1},虽见仁见智,但又莫衷一是。如何从理论上厘清这些问题,必须对此前司法改革的内容和方式进行反思,对司法改革定位的层次性进行必要的讨论。
  一、现存司法改革的路径特征与缺陷
  (一)司法改革的路径特征
  中国当代进行的司法改革主要体现在以法院为主体特征的司法机关的部门改革,而法院改革基本上是沿着当事人举证责任——庭审方式改革——审判方式改革——审判制度改革——司法制度改革这一路径展开[1]。今天,司法改革大致上处在一种犹豫彷徨的状态[2]。反思三十多年来的司法改革,成绩固然不可抹杀,但问题也很值得总结。其特点主要表现在其改革的内容和方式上:
  一是跟风造秀式。国家一提和谐社会,法院就四处开展大立案、大调解;一强调调解优先,全国到处是“零判决”法院;一要求加强涉诉信访工作,法院就要变成“群众工作部门”。在司法改革的具体措施上,满足于做表面文章,如远程立案、预约上门立案、巡回审判、假日法庭等措施,其适用率并不高,给人以“口惠而实不至”的感觉。
  二是闭门造车式。司法改革往往局限于公安、检察、法院、司法行政等相关部门,或系统内部、或上下之间的改革,缺乏国家制度层面的顶层设计,也没有相关部门间的统筹规划。改革基本属于各自为政、各自为战的“独角戏”。这使得各项改革常常是相互不衔接、不配套,甚至是相互抵触。但即便是各系统内部的改革也多因其着力点与社会的关注点时常发生错位。导致于普遍关注的司法公正、效率和廉洁、当事人的举证能力、素质等问题,未形成必要的呼应。
  三是一厢情愿式。由于司法各机关没有统一的改革规划路线图,各部门往往基于本部门自身利益考虑进行所谓创新。又因在法律上缺乏总体配套依据、使得这些改革措施难免陷入自说自话的尴尬境地。如法院死刑复核制度、死刑证据及非法证据排除规则、证人出庭制度、量刑规范化等,大量的基础工作都在上游程序中的公安、检察机关,法院耗心费力,其他机构无动于衷,使自身陷于两难境地。即便在新刑诉法颁布以后,这些方面的有关规定仍然存在相关部门权力博弈的印记。如刑事附带民事赔偿是否包含“两金”(死亡和残疾赔偿金)的问题,仍然是法院一厢情愿的后遗症,如何执行仍面临较大争议。
  四是盲目引进或边缘探水式。迷信外来的成熟经验,忽略本国国情,采取简单的拿来主义。如所谓一步到庭、坐堂问案、举证时限等改革,由于程序设置上自我中心主义规定,使一些当事人的实体权益难以通过正当程序得到有效保护,使得有些案件“案结事不了”。另外,有些改革措施因为没有相应法律依据,司法机关便在法律与制度的夹缝中寻找“创新”,进行为改革而改革的“违法实验”,[3]改革行政化明显,常常是上级习惯于安排任务,下级满足于完成指标。
  (二)司法改革的路径缺陷
  反思中国目前司法改革的方式和内容,我们可以发现此种司法改革路径存在以下三大缺陷:
  其一,是司法改革的定位不清。司法是国家政治制度的重要内容,司法权是国家权力的重要组成部分。司法就其功能而言可以有政治定位、经济定位、司法定位、文化定位等等不同的方面,但从国家制度层面如何定位仍然没有一个明确的理论界定。因此,虽然自1997年9月党的十五大提出“推进司法改革”以来,司法改革经历了“司法改革”——“司法体制改革”——“深化司法体制改革”和全面“深化司法体制改革”四个阶段。作为宪定司法机关的法院、检察院也先后出台了三个《人民法院五年改革纲要》和两个《检察改革三年实施意见》。但由于在国家制度顶层设计上缺乏系统、明确的思想理论指导和目标定位,改革往往基于公检法司各部门及其人员对各自所面临问题的对策学层面的自我设计,国家改革目标与司法改革目标定位的不同步,导致司法改革走了许多“弯路”。
  其二,司法改革的方式混乱。由于我国的司法改革是以“摸着石头过河”的方式采取自下而上的方式展开的,司法改革的方式和路径,缺乏社会层面系统、全面的论证和理念支撑,因此出现了司法各机关八仙过海、各显神通的“热闹”局面。诸如跟风运动式的改革; GDP 式的司法考核,如命案必破、起诉率、追诉率、抗诉率及百分百的审结率、服判息诉率等,既难以得到社会的普遍认同,又在司法机关内部搞得疲惫不堪。使得司法改革显得散乱而缺乏成效,呈现分散式、碎片化状态。尤其是当改革进入深水区,触及司法理念、国家体制、根本制度等更深层次的问题时,司法改革便不可避免地会犹豫不前,甚至出现倒退。
  其三,司法改革的领导无序。从世界范围来看,各国通常都是以立法或议会授权的方式来成立一个专门的司法改革委员会或类似机构来领导或指导司法改革的。如日本通过立法形式成立了司法改革审议会,英国成立了司法改革委员会,俄罗斯设立了司法改革会议。而我国虽然在2004年前后,成立了由中央政法委员会、全国人大内务司法委员会、政法各部门、国务院法制办及中央编制办的负责人组成的中央司法体制改革领导小组,但由于在国家层面上缺乏对司法改革顶层设计的整体筹划,导致司法改革缺乏自上而下的统一性、系统性,国家司法改革流变为司法机关部门改革。
  综上所述,上述司法改革存在问题的梳理和分析说明,我国司法改革的定位及定位的层次性在理论上并没有厘清。
  二、司法改革定位的层次性
司法改革的定位是由丰富的司法内容和完备的法益价值系统支持的立体性定位,既包括政治与法律的制度性内容,也包括宏观与微观的结构性内容,还包括程序与实体的操作性内容。
  具体而言,司法改革的定位有政策定位、法律定位和功能定位三个层次。果然是京城土著
  (一)层次之一:政策定位
  所谓政策定位,也即政治定位,它决定司法改革的方向和目标。从国家政权层面上,政治定位的核心内涵和逻辑前提应当是坚持党领导下的社会主义宪政体制内的司法权的国家性、独立性和权威性。在国家制度层面上,政治定位要求应在国家权力体系中明确司法及司法权的宪法和法律属性、地位和作用,明确司法各机关职责权能的科学配置、相互关系、权力边界及活动原则,建构以审判为中心的国家一元化司法体系。目标层面上,司法的政治定位要解决的是司法权如何在社会、政治、经济、文化发展中发挥积极的作用以及怎样发挥作用。虽然目前宪法建构了人大权力体制下“一府两院”的权力架构体系,但一府两院的关系上一是基于行政管理而非权力属性配置设计;二是两院按照行政级别比政府级别低半格的行政管理模式,司法明显处于矮化位置;三是由于法院管理(包括法官管理)的行政化使得法院不能完全按照司法规律进行司法;最后也是众所周知的由于财权掌握在行政机关手中,司法不受行政影响几无可能。因此,司法权及司法体制有一个明确的政策定位十分重要,这同时也是党领导下的社会主义司法制度的必然要求。
  (二)层次之二:法律定位
  所谓法律定位,或称为属性定位,它决定司法的社会价值。这就要解决司法权的权力属性问题。陈瑞华教授认为,司法是与裁判有着内在联系的活动{2},司法权往往被直接称为司法裁判权{3}。从权力行使过程上来看,司法裁判无疑就是享有司法权的机构、组织或者个人,针对申请者向其提交的诉讼案件,按照事先颁行的法律规则和原则,作出具有法律约束力的裁决结论,从而以权威方式解决争议各方业已发生的利益争执的活动[4]33。就司法的法律定位的内容而言,笔者较赞同郝银钟教授的观点:即司法应是“正义的维护者;法治的守护者;人权的保障者和纠纷的解决者”。而现行的司法改革大多停留在纠纷解决者的层面,这是对司法的矮化{4}。前述引言中所列“刀把子”、“秤杆子”等定位,多属于政治定位,是领导定位。在实践中虽高屋建瓴,但往往缺乏可操作性。“为大局服务”等大都属于政府定位,有具体的目标,但又与司法的本质属性(救济性、判断性和被动性、中立性)有不相融合的权能特性。
  (三)层次之三:功能定位
  所谓功能定位,也可称工具定位,它决定着程序正当和实体公正。这是当前司法改革涉及最多的具体操作层面的内容,贯穿在法定程序的改革和实体法的制定、修改、解释中。用以解决司法过程中的一些具体的、实际的问题。此不赘述。
  综上所述,可以看出三个定位之间的关系是有层次的,其中,“政策定位”决定司法改革的方向和目标,是第一层次的;“法律定位”决定司法的社会价值,属第二层次;而“功能定位”则是从实体和程序上具体落实政策定位与法律定位的内容,属工具层面的定位,因而处在第三层次。当然,上述层次的分类不是指其重要性的分类,而是改革进程中逻辑关系的定位,就其内容重要性而言,每一个层次都十分重要;而且,这三个层次的定位是相辅相成、互为前提的。因此,在司法改革中,三个层次的定位必须在一个综合系统中通盘考虑、统筹兼顾。
  三、司法改革中不可超越的两大约束
  任何制度与改革都具有路径依存的阶段性特征,都无法跨越制度本身所赖以生存的时代背景。因此,无论如何设计其定位与路径,司法改革均存在两大不可超越的约束:即体制约束和国情约束。
  (一)体制约束不可超越
  所谓体制约束不可超越,是指特定国体、政体对司法改革构成的制度规限不能超越。
  其一,国体和政体是司法改革的立国之本。“一定社会的政治体制与制度,决定着该国司法制度与司法活动的根本性质和发展方向,任何脱离政治的司法乃是不可思议的。”[5]43即便在标榜司法独立的西方国家,司法活动从来都不是超然中立的,而是具有特定的价值取向的。首先,一国的国体决定司法的政治属性(或说阶级性、政党性)。司法权是一种国家权力,国家的政权性质决定了司法权的性质内涵。其次,一国政体决定了司法机关的权力配置。因此,一个国家国体与政体的现实架构,是该国司法改革的首要体制性决定因素。
  其二,党的领导是司法改革的政治保障。必须坚持党对司法改革的绝对领导这一理念毫不动摇。当今世界各国的政治生活大都具有政党政治的基本特征,我国政党制度是中国共产党领导的多党合作与政治协商制度,中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。公、检、法等司法机关是党领导下的国家权力机关,通过行使司法权来实现党和人民的意志。因此,坚持党的领导,是中国司法改革的另一个毋庸置疑的制度性决定因素。
  (二)国情约束不可超越
  所谓国情约束不可超越,是指特定国情对司法改革的限制不可超越。国情,一般是指一个国家的政治、经济、文化、社会等方面的各种基本要素的总和,它反映了一个国家的时代特征。就司法改革的国情约束而言,主要表现在以下两个方面:
  其一,发展阶段不可超越。司法改革无法摆脱社会主义初级阶段经济基础的现状对司法制度的制约。按照马克思经济基础决定上层建筑这一基本原理,司法改革作为上层建筑的重要组成部分,必须建立在现有经济基础之上。从理论上讲,它可能落后于经济基础的发展,但绝不会超越现有经济基础。这是法律的滞后性和司法救济权的被动性属性使然。
  中国目前社会发展的阶段性主要表现在:一是我国目前实行司法法治的社会历史基础还比较薄弱,法治国家的建设也仅仅处于初级阶段水平;二是城乡二元结构的差别、区域之间经济条件的差别,导致城乡与区域的司法发展还很不平衡;三是司法公信力偏低的状况还没有从制度、体制上找到有效的突破口,司法权威屡遭质疑的现象尚未根本上得到改变;四是司法职业保障还未建立起符合我国国情的科学的制度与机制,公正、独立司法的环境还需要切实加大力气予以改善,等等[5]43-48。上述状况也从根本上决定了现阶段我国社会主义司法制度还不够完善,我们不可能一夜之间就超越时代,建立起一个西方用了几百年建立起来的适合西方社会政治、经济、文化国情的较完备的司法体制,并使之同样适合中国国情。
  其二,是社会与文化传统不可超越。马克思指出:“社会不是以法律为基础的,那是法学家们的幻想。相反地,法律应该以社会为基础。”[6]这说明,包括司法在内的一切法律现象,都是一国特定历史阶段社会存在状况的客观反映,它不能不受到该国社会生活和文化传统的制约。众所周知,司法就其作为第三方解纷机制而言,它本身就是私权利社会化解决的一种特有方式。因此,一个国家的社会结构,必然制约着该国司法活动的价值取向。而其社会治理模式,又在很大程度上规限着这个国家的司法运作模式,这从同是信奉三权分立的英国和法国形成了不同的司法式样

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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[3]潘昌锋.论司法改革的目标定位——两便原则的回归[EB/OL].江苏法院网.http://www.jsfy.gov.cn/ yzlt/2009/02/03/43824.htm(l 2009-02-03)[2013.10.11]

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