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【期刊名称】 《海峡法学》
对提高法官待遇问题的思考
【作者】 吴国平【作者单位】 福建江夏学院发展规划处
【分类】 法院【中文关键词】 法官;待遇;提高;建议
【文章编码】 1674-8557(2015)02-0046-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 2
【页码】 46
【摘要】

目前我国各级人民法院法官的待遇不高,导致法官队伍的不稳定,骨干法官流失逐渐增多,使法官职业对法律职业共同体或法律人才的吸引力降低。法官流失不断蔓延的现象给我们的司法工作和实施依法治国,建设社会主义法治国家进程带来许多不利影响。我们应当正视问题,从制度源头上采用切实有力的措施,通过建立科学遴选机制、提高政治待遇、完善职业保障等途径多管齐下,不断提高法官地位,优化法官待遇,建立一支品德高尚,素质精良,业务精湛,刚正不阿的精英法官队伍。

【全文】法宝引证码CLI.A.1207102    
  
  目前,为国人所关注的司法改革已正式启动,2015年2月,最高人民法院发布了《关于全面深化人民法院改革的意见》,提出了7个方面56项具体改革措施,并将其作为《人民法院第四个五年改革纲要(2014—20l8)》(以下简称《四五改革纲要》)加以贯彻实施。在这之后,深圳、沈阳两家最高人民法院巡回法庭的迅速落成和正式启动,员额制的试点工作也在上海等地正式启动,改革力度逐步加大。在司法改革步伐加快的大背景下,2014年以来,我国一些地方陆续出现了法官离职潮,这一现象引起人们的关注,法官流失问题本身与法官目前的待遇偏低有直接关系。这同时也提醒我们,中国的司法改革已经到了刻不容缓的时候了。本文在此对提高法官待遇问题作一初步的探讨,以期引起大家的共同思考。
  一、我国法官待遇的现状与问题
  在我国,法官是在人民法院中依法行使国家审判权的审判人员,是国家司法权的执行者。法官在.人们心目中本应是捍卫公平正义、充满尊荣感的崇高职业,法官们也应当享有比较高的地位与待遇,并成为莘莘学子们所崇敬和向往的职业。但现实情况并非人们想象中的这般美好与完美,法官待遇不高已是一个不争的事实。目前,我国法官特别是基层人民法院法官的待遇可以用四句话来概括,即工资收入低,晋升空间小,工作压力大,职业风险高。[1]
  1.工资收入低。目前我国各级人民法院的经费包括法官的工资收入是由地方同级政府财政来负担的,法院与政府其他部门相比,没有多大区别,而法官们也是按照公务员序列来进行管理,其工资标准也参照公务员标准执行,并无任何优势和特殊之处。可以说,目前法官的薪酬标准总体不高,并没有体现出法官的职业特点,与法官们的劳动付出也不对等。在一些大中城市里,一般法官的月工资就三四千元,小城市和边远地区则更低。在物价飞涨的时代,微薄的工资要承担结婚、购房、生子乃至子女入托就学、医疗等开支,这些都成为年轻法官们不能承受之重。
  2.晋升空间小。由于目前我国法官是参照公务员进行管理的,法官的待遇与其行政职级直接挂钩,法院内部的各类人员也只能“千军万马”去挤行政晋升的“独木桥”。特别是基层人民法院由于级别低,领导职数有限,造成法官特别是年轻法官晋升空间小,法官职级晋升速度比较缓慢。尤其是经济欠发达地区基层人民法院,一些资深法官到退休时仍是科员级已是常态,让年轻法官看不到自己的前途。而晋升慢,职级低又直接影响工资收入的提高。而在党政机关就职的同学或者同龄人往往比法官晋升快。即便在高校工作,一般情况下,大学本科毕业5—6年就可以晋升讲师,毕业10—12年就能晋升副教授。具有副教授以上职称的优秀教师,因工作需要还可以直接提任学校职能部门副处长或者二级学院副院长。如果是硕士或者博士研究生毕业,则职称晋升的速度可能还更快。与此相联系,职称的晋升对于高校教师在工资收入、课酬金、申请科研课题、出差报销等各方面的待遇都有明显提高。因此,随着时间推移,这种差距可能越来越大,法官们的心理落差也会越来越大。
  3.工作压力大。目前,“人少案多”是各地人民法院的普遍现象。在当今社会矛盾不断增多,诉讼爆炸的时代,人民法院审理的各类案件数量猛增,而法官们为此不堪重负。一些经济较发达的城市,每个法官平均一年要办250余件案件,数量最多的已经超过300件。[2]在巨大的办案任务压力下,“五加二”、“白加黑”已成为法官们的工作常态。同时,来自法院内外的各种影响、干扰与阻碍,也让很多法官常常感到身心疲惫,产生苦闷与厌倦。
  4.职业风险高。由于国民法治观念还比较淡薄,法律和法院的权威还没有真正树立起来,一些当事人“信权不信法”,“权比法大”的思想依然存在;暴力抗法,藐视法庭,破坏庭审秩序的现象时有发生。有些当事人无理缠讼,将对裁判结果的不满迁怒于法官,动辄侮辱谩骂,恐吓威胁,甚至铤而走险,以身试法,严重影响法官及其家人的人身安全与生活安宁。另一方面,有的当事人利用不法手段拉拢、引诱法官,拉法官下水,稍有不慎,法官就可能陷入当事人事先设计好的陷阱里,葬送自己的前途。
  二、法官待遇低所造成的不利后果与影响
  从微观上考察,法官待遇低的直接后果主要体现在以下二个方面:
  1.现有的法官队伍人心不稳,骨干法官流失严重。这一现象目前在大城市和经济比较发达的地区正呈现不断蔓延的趋势。由于上述原因所致,一些法官特别是办案经验比较丰富的中青年法官,感觉自己在法院工作没有太大的前途,收入又比较低,而凭自己的阅历、水平和能力,到党政机关、高校或者律师事务所去工作,可以会比较宽松,特别是经济收入方面能够有明显的改善。一有中意的单位向法官伸出橄榄枝,这些法官可能就会萌生离开法院的想法。例如有的律师事务所针对不同审级法院法官,分别开出了不同的年薪标准向有意流动的法官伸出“橄榄枝”,低的二、三十万元,高的达到上百万元。据媒体报道,近5年来,上海地区的法院平均每年流失67名法官,其中,2013年流失74名,2014年流失86名(包括审判长17名,拥有硕士以上学位的43名,属于70后的中青年法官63名)。[3]2015年第一季度,上海法院系统共有50人离职,其中法官18人。[4]这些法官都是40岁至50岁年富力强、业务熟悉的中年骨干。[5]北京地区法院系统有500多人辞职,且年流失数量有不断增多的趋势。江苏地区全省法院流失人员达2402名,其中法官1820名,[6]占77.02%。广东地区法院系统辞职或调离的法官人数已超过1600名。[7]而前不久,上海市某基层人民法院的副院长就被别的单位以年薪100万的待遇给挖走了。[8]
  退一步讲,尽管法官待遇低的问题已经引起国家的重视,司法改革进程中将要在人民法院系统实行人员分类管理、员额制、单独薪酬制度改革等,这是落实党的十八届三中全会部署的建立符合职业特点的司法人员管理制度改革任务中的三个重要内容,也是实现法官专业化、精英化、职业化,提高法官地位和待遇的重要举措,使广大法官们看到了希望。但从上海地区试点法院改革透露的信息来看,能够“入额”的法官只占33%,在“入额”之后,法官可能会加薪40%左右,[9]但一些青年法官担心“入额”指标有限,并很可能会被级别高、资历深的审判员和高级法官全部占去,而自己因年纪轻、资历浅却可能得不到“入额”机会而改任法官助理,待遇有可能不升反降,干脆一走了之,“另谋高就”。
  2.法官职业对法律职业共同体或法律人才的吸引力降低。由于法官的政治、经济待遇不高,使法官职业对于法律职业共同体的其他成员(如律师等)的吸引力在逐步降低。尽管过去北京等地的一些人民法院曾经面向律师和高校法学教师招考补充法院工作人员,但报考者并没有想象的那么多。最高人民法院《四五改革纲要》中明确提出要完善将优秀律师、法律学者以及在立法、检察、执法等部门任职的专业法律人才选任为法官的制度,最高人民法院已率先进行了尝试,但如果法官待遇没有根本性改变,对律师、学者等群体就没有太大的吸引力,这一改革举措的效果可能就会大打则扣。因为“人往高处走,水往低处流”是一个规律。从职业流向看,辞职法官流动的单位(职业)依次为党政机关、律师事务所、公司和高校等企事业单位。同时,法官待遇不高也会导致法官职业对目前在读研究生、本科生的吸引力下降。特别是法官离职潮的蔓延有可能导致未来报考法官职位的人会有所减少,甚至可能造成部分地方人民法院因招收不到符合标准和条件的法律人才,而不得不适当降低招考标准,这直接影响到法官队伍建设、审判质量的提高。不能给市场做人工呼吸
  从宏观上考察,目前我国法官流失现象不符合世界上法律职业共同体人才流动的一般规律。在国外,法官是法律职业共同体的最高职业选择,是最末端(高端)的法律职业。只有优秀的律师、法学教授等才有资格接受考核选拔进而担任法官。因此,在国外,法官的地位和待遇都是比较高的。而我国目前出现的问题,刚好相反。我们应当看到,因法官待遇低而导致法官流失态势的不断蔓延,不仅影响目前人民法院审判工作的正常开展,影响法官队伍的稳定与法官队伍的新老交替、审判经验的借鉴传承,影响法官队伍素质和办案质量的提升,也影响人民法院的形象。从长远来看,还势必影响人民法院司法改革和法官队伍的正规化、专业化和职业化建设,影响人们对法治社会、法治政府和法治国家的期望,动摇人们对法律的信仰和人民法院的信任,对实施依法治国,建设社会主义法治国家目标的实现也会产生不利影响。
  三、提高法官待遇问题的路径探析
  人们常说,法官是法律的化身,正义的象征。[10]这充分反映了广大人民群众对法官这个职业群体的殷切期望。因为司法工作是实现、维护和保障社会公平正义的最后一道防线,[11]是解决矛盾与纠纷的最后关口。定纷止争,维护权益以及打击和惩罚犯罪是司法最主要最基本的功能。司法权实质上就是依照法定程序做出法律上的事实认定和终局结论的一种国家权力。因此,法官所行使的是国家司法权。
  法官审理案件的过程,就是代表国家行使司法权的过程。这一职责神圣而崇高。因此,法官职业应当成为我国法律职业共同体或法律人才的高端选择,法官应当成为我国法律职业共同体中的精英。目前我国法官总人数已经从1979年的5.9万增加到2011年的19.5万,绝大多数法官具有大学学历,有的还具有硕士、博士学位。如何稳定这一队伍,确实值得认真研究,并通过改革的办法来解决改革过程中出现的新情况新问题。
  一般而言,法官待遇从不同的角度可以有多重理解和解释,它既可以是指法官的在职待遇和退休待遇,也可以是指政治待遇、经济待遇;既可以指身份地位待遇,也可以指福利保障待遇等。为了说明问题的方便,本文主要从政治、经济待遇的角度来进行研究。
  笔者认为,提高法官待遇是司法改革过程中实现法官专业化、精英化建设的重要内容。提高法官待遇势在必行,刻不容缓。建议从以下三个方面着手进行:
  (一)建立科学选任与遴选机制,提高法官入职门槛
  1.适当提高法官的任职条件。根据法官职业化的要求,法官少数化、精英化是一个发展趋势。首先,在年龄上,担任法官职务者,一般应当是阅历深,经验丰富者,而高级法官则更应是业务精湛,德高望重者。而我国《法官法》第9条第2项规定的年满23周岁的法官任职年龄条件,对于法官而言,显然过于年轻。根据我国高等教育规律,大学本科毕业生一般年龄在22周岁左右,硕士研究生毕业时的年龄一般在25周岁左右,建议未来修改《法官法》时将任职年龄提高到28周岁,这样才能与法官应当具备的司法实务工作经历、适用法律法规处理法律事务和法律纠纷能力以及丰富的人生阅历和社会经验相匹配。如此,大学本科生(研究生)在大学(研究生)毕业后经过5年(3年)以上的法律实务工作磨练后,才可以达到法官任职年龄。同时,对不同审级人民法院法官的年龄条件应当有一个梯度递进即阶梯式的规定,即基层人民法院为年满28周岁,中级人民法院为年满33周岁,高级人民法院为年满38周岁,最高人民法院为年满41周岁。因为实行递增式法官职业年龄规定有许多好处。一是既能够缓解基层人民法院“案多人少”、法官队伍青黄不接的问题,又能够解决中、高级人民法院法官偏年轻,实践经验不足的问题,从长远来看,还可以与法官逐级选拔制度相互衔接与配套,形成科学合理的阶梯式的法官培养机制,使最高人民法院《四五改革纲要》中规定的“建立上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生的工作机制”能够落到实处,并加以常态化。其次,在学历上,为适应我国高等教育大众化的现实状况,建议取消《法官法》第9条第3款规定的“学历条件确有困难的地方,经最高人民法院审核确定,在一定期限内,可以将担任法官的学历条件放宽为高等院校法律专业专科毕业”的规定,学历要求应统一提高为大学法学专业本科以上。对于经济发达地区和沿海地区中级以上人民法院,学历学位条件可以逐步提高到硕士研究生以上。
  2.改革初任法官选任模式。要逐步提高门槛,选拔法律精英进入法官队伍。目前我国高等教育已经进入大众化教育时代,全国现共有630多所法学院系,几乎60%以上的公办大学都设有法学院(系),每年有30万左右的法学本科和硕士、博士毕业生。教育部也推出“卓越法律人才计划”,着力培养高层次法律人才,庞大的法律人才储备已经为挑选法律精英奠定了人才基础。为此,笔者建议:第一,提高司法资格考试的应试资格要求,将专业与学历要求修改为具有全日制法学本科以上学历者。条件成熟时,也可以再提高门槛,限定在具有法学(法律)硕士研究生学历以上者。同时明确规定非法学(法律)专业毕业生不得参加国家司法资格考试。第二,将法律硕士入学考试与司法资格考试合二为一,凡通过司法考试者,就同时获得法律硕士录取资格,考生可以向具有法律硕士点(资格)的大学法学院申请,由相关法学院通过复试进行择优选任。第三,对于通过司法资格考试者,法院在选任之前,应统一安排到国家法官学院或省级法官学院进行为期一年的法官职业培训(包括专业实习,担任“候补法官”等),以培训结果决定选任与否,实行先培训后选任,以实现法学教育、职业培训与法官选任的“无缝对接”。
  3.建立科学的法官公开选任与遴选制度。从国外情况来看,吸收律师、法学教授和其他法律职业者等高层次法律人才加入法官队伍,是各国通行且行之有效的做法。在我国,面向社会公开遴选法官是切实提高审判人员专业水平和司法公信力的一项重大改革措施。最高人民法院《四五改革纲要》中明确提出要完善将优秀律师、法学专家以及在立法、检察、执法等部门任职的专业法律人才选任为法官的制度。最高人民法院已率先进行了尝试,不少地方也实施了高校和法院人员互聘计划。笔者认为,这项工作很有意义,应当继续推进并不断完善。第一,在招考条件上,除了《法官法》规定的任职条件外,对于不同审级的人民法院,应当确定不同报名资格条件,即招考对象上体现出“高层次”。例如,对于报考基层人民法院的,应具有三级律师、法学讲师或其他系列中级以上专业技术职称者,报考中级人民法院的,应为二级律师、法学副教授或其他系列副高以上专业技术职称者,报考高级人民法院以及最高人民法院的,应为一级律师、法学教授、研究员或其他系列正高专业技术职称者。第二,在招考程序上,应注意透明公开。应面向社会公开发布招考条件、招考岗位和名额,报名者通过相关资格审查后,参加初任法官资格考试;考试通过后再进入考核(即综合能力测评)和培训环节。所有程序完成并全部合格后,最后再通过法定程序履行法官任命手续。第三,对于法官的遴选,可以组建专门的法官遴选委员会来负责。建议在国家和省级层面分别设立由资深法官、检察官、律师、法学教授及其他德高望重人士组成的法官遴选委员会,该委员会分别隶属于全国人大常委会以及省级人大常委会,由全国和省级人大常委会负责组建并负责相应层级法官的遴选工作。这也符合我国审判机关受国家权力机关监督,对权力机关负责,法官由国家权力机关任命产生的实际。[12]通过法官遴选委员会的工作,把政治立场坚定、品行良好、清正廉洁,具有较高的法律素养和较丰富的实践经验的优秀人才吸收到法官队伍中。[13]第四,有条件的地方,可以建立独立的从律师中遴选法官的制度。相对而言,律师在法庭诉讼实践经验方面具有自己的优势。在律师资源比较充裕的地区,可

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