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【期刊名称】 《西部法学评论》
论我国饮用水安全保障法律制度的完善
【作者】 马育红徐贵东
【作者单位】 甘肃政法学院{教授}甘肃政法学院{硕士研究生}
【分类】 消费者权益保护法与产品质量法【中文关键词】 饮用水安全;水污染;供用水合同
【期刊年份】 2015年【期号】 2
【页码】 68
【摘要】

安全的饮用水是人类赖以生存之本,是保障公民生活幸福安康之源。近年来,我国甘肃、山西、河北、江苏、广西、上海等地均发生了不同程度饮用水污染事件,直接侵害公民的人身健康权利。这些事件暴露出我国饮用水安全保障法律制度存在缺陷:一方面我国目前饮用水安全立法尚不完善,另一方面,在这些事件的处理上,忽视对受损害方民事权利的保护。有鉴于此,应当制定专门的《安全饮用水法》,完善供用水合同制度,从环境法律制度与民事法律制度两个方面完善我国饮用水安全保障法律制度。

【全文】法宝引证码CLI.A.1214099    
  
  根据我国《水法》的规定,开发、利用水资源,应当首先满足城乡居民生活用水,其中,生活饮用水直接关系到人们的身体健康,对水质要求较高。因此,1985年8月16日中华人民共和国卫生部发布了GB5749-85《生活饮用水卫生标准》,规定了生活饮用水的强制性标准。2005年建设部发布了CJ/T206-2005《城市供水水质标准》,与GB5749-85《生活饮用水卫生标准》相比,将检测项目由35项增加到93项,同时对一些原有项目提高了标准。2006年,卫生部起草了新的GB5749-2006《生活饮用水卫生标准》,水质检测指标数增至106项,这一标准规定全部指标在2012年7月1日实施。[1]
  尽管有比较严格的饮用水水质标准,我国的饮用水安全问题仍然日益突出。近年来我国多所城市频现水污染事件,使得我国饮用水安全现状堪忧。2012年12月31日7时40分,位于山西长治市的山西天脊煤化工集团股份有限公司的输送管破裂导致苯胺泄漏,污染物沿河流入河北、河南境内致漳河流域水源受到污染。事故造成山西沿途80公里河道禁止人、畜饮用自来水,河北邯郸市区大面积停水。2014年4月10日,甘肃省兰州市发生了自来水苯含量超标事件。经兰州市威立雅水务公司监测显示,出厂水苯含量已超出我国卫生部颁布的《生活饮用水卫生标准》规定的限值10微克/升。4月11日下午16时,兰州市政府发布通告:“兰州市自来水苯含量超出国家限制标准,未来24小时内不宜饮用自来水”。此外,上海、江苏、广西等地也发生了水污染事件,广大居民的饮用水安全都受到了不同程度的影响。而从我国目前水资源水质现状来看,由于大量的工业废水、城市生活污水以及其他含毒废弃物的污染,作为供水水源的江、河、湖泊、水库的水质均已经出现不同程度的污染。根据《2013年中国水资源公报》的数据统计,全年度对河流水质,湖泊水质,水库水质的检测结果显示为:(一)在接受检测的全国20.8万km的河流水源中,Ⅰ类水河长占评价河长的4.8%,Ⅱ类水河长占42.5%,Ⅲ类水河长占21.3%,Ⅳ类水河长占10.8%,Ⅴ类水河长占5.7%,劣Ⅴ类水河长占14.9%。其中黄河区,淮河区的水质为差。(二)接受检测的119个主要湖泊,共计2.9万km2水面进行了水质评价。全年总体水质为Ⅰ—Ⅲ类的湖泊有38个,Ⅳ—Ⅴ类湖泊50个,劣Ⅴ类湖泊31个。对上述湖泊进行营养状态评价,大部分湖泊处于富营养状态。贫营养湖泊1个,中营养湖泊35个,富营养湖泊83个。(三)接受检测的全国范围内667座主要水库中,全年水质为Ⅰ类的水库有31座;Ⅱ类水库301座;Ⅲ类水库211座;Ⅳ类水库66座;Ⅴ类水库25座,劣Ⅴ类水库33座。对646座水库的营养状态进行评价,中营养状态的水库有375座,轻度富营养状态的水库有214座,中度富营养水库55座,重度富营养水库2座。[2]可见,我国水资源水质整体形势仍十分严峻,全国大部分地区饮用水安全问题亟待解决,城乡居民的饮用水安全保障已成为当前重大的民生问题。
  一、我国饮用水安全保障法律制度现状分析
  (一)我国有关饮用水安全的环境法律制度分析
  我国水法制建设工作起步较晚,从1984年起,在总结我国水事工作的历史经验和借鉴国外水事立法之基础之上,开始制定我国的水事基本法,即《中华人民共和国水法》(简称《水法》)。在水法制体系中,《水法》作为“母法”,处于核心的地位,具有最为重要的作用。我国现行《水法》是在1988年颁布的《水法》基础之上,经过重大的调整和修改于2002年10月正式实施的,亦是饮用水安全保障最直接的法律依据。现行《水法》强调了国家应建立饮用水水源保护区制度,规定省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区,并采取措施防治水源枯竭和水体污染,禁止在水源保护区内设置排污口等,以此为城乡居民饮用水安全提供了法律保障。北京大学互联网法律中心
  在我国现行水事立法体系中,已经制定了《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》三部水事专门法律,在这三部法律中,直接涉及饮用水安全的法律是《水污染防治法》。《水污染防治法》以保障饮用水安全为立法宗旨之一,明确了水污染防治应当坚持预防为主,防治结合,综合治理的原则,优先保护饮用水水源,严格控制工业污染,城镇生活污染等。该法第五章“饮用水水源和其他特殊水体的保护”在《水法》的基础上对饮用水水源保护作了具体规定,如规定将饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区,必要时还可以在饮用水水源地外围划定一定的区域作为准保护区;对保护区实行严格的管理制度,禁止在保护区内设置排污口;当水源受到污染时,环保部门应当立即通知相关单位;特别是加重了对造成水污染行为的处罚力度,强化了环保部门的执法权力,有权对排污者责令限期治理,停产整顿,从而将“保障饮用水安全”提升到了首要位置。
  有关水行政法规也是我国水事法律规范的重要组成部分,如《南水北调工程供用水管理条例》、《城市供水条例》、《河道管理条例》、《防汛条例》等,其中涉及到保证水质量,确保供用水安全的条例主要是《南水北调工程供用水管理条例》。该条例于2014年2月16日由国务院公布施行。该条例明确了节约用水、提高水资源利用效率、防治水污染、保障供水安全的立法宗旨;[3]规定了确保水质量的具体要求,其中明确要求南水北调东线工程调水沿线区域和中线工程水源地县级以上地方人民政府应当合理规划、建设污水集中处理设施和配套管网,并组织收集、无害化处理城乡生活垃圾,避免污染水环境。
  截至目前,我国并未有法律、行政法规对饮用水安全保障做出专门规定。建设部、卫生部联合发布的《生活饮用水卫生监督管理办法》是专门规定饮用水安全问题的行政规章,该办法适用于集中式供水、二次供水单位和涉及饮用水卫生安全的产品的卫生监督管理,要求供水单位供应的饮用水必须符合国家生活饮用水卫生标准。2014年5月1日开始实施的《上海市生活饮用水卫生监督管理办法》共九章五十五条,比较全面具体地规定了保障饮用水安全的相关制度。
  如上所述,在我国现行水事法律体系中,只有相关行政规章和地方性法规专门规定饮用水安全问题,效力层级较低,不利于在全国范围内加强对饮用水安全的保障力度。此外,我国现行有关饮用水安全的行政法律规范尚存在涉水行政管理机关职责分工不明晰以及水质信息公开制度不完善等缺陷。
  由于现行立法对饮用水安全管理相关行政管理部门职责分工缺乏明晰的规定,影响了饮用水安全保障的效率。如《水法》对水质监测没有明确划分环境保护机构和水资源行政主管机构之间的职能权限;《水污染防治法》赋予了地方政府在水环境保护中的职责,但没有为地方政府履行职责做出相应的财务安排。具体而言,作为专门立法,《生活饮用水卫生监督管理办法》规定卫生部门主管饮用水卫生监督工作,建设部门主管城市饮用水卫生管理工作。《水法》规定水行政主管部门负责水资源的统一管理和监督工作。《水污染防治法》规定地方政府对本行政区域的水环境质量负责。县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构,在各自的职责范围内,对有关水污染防治实施监督管理。《南水北调工程供用水管理条例》规定国务院水行政主管部门负责南水北调工程的水量调度、运行管理工作,国务院环境保护主管部门负责南水北调工程的水污染防治工作,南水北调工程水质保障实行县级以上地方人民政府目标责任制和考核评价制度。从这些法律规定可以看出,作为水资源管理体制重要组成部分的饮用水安全保障管理体制的一个主要缺陷也是过度分割。从横向上看,过多的部门参与水资源管理工作,而它们之间的职责界限划分不是很明确。这不仅造成职责的交叉重叠,而且由于不同机构之间协调不力,还导致政策不一,有时甚至出现政策相互抵触的现象。从纵向上看,水资源管理是与行政管理边界相联系的。多数涉水管理机构只向本级政府负责,每个行政单元都负责自己辖区范围内的政策制定和实行,它们大多数都是从各自的利益和工作重点出发,并没有充分考虑对水资源的完整性以及这个流域所产生的影响。[4]
  我国水质信息公开制度不健全,水服务缺乏透明度。为了保障饮用水安全,对饮用水水质是否达到国家的安全标准要实行水质监测信息公开制度。在实践中存在两种状况:一是供水企业所公布的水质监测数据范围没有达到国家要求的标准;二是公布的数据简单,只是微生物、化学物质等监测结果,涉及自来水净化处理的设施和输水管网的质量以及末端水质监测数据信息没有公布。目前我国水质信息公开制度面临的困境如下:首先,供水企业公开水质信息的法律依据不足。我国《城市供水管理条例》规定,城市自来水供水企业应当建立、健全水质监测制度,确保城市供水水质符合GB5749-2006《生活饮用水卫生标准》,但并没有对供水企业公开水质监测信息的强制性义务作出规定。其次,对公民对水质监测信息的知情权缺乏法律保障。当公民申请水质信息公开的权利受到侵犯时,相应的救济措施在整个法律体系中规定的十分零散,并且水质信息公开的程序也是很少见的,所以,用水人在饮用水水质监测信息的获取和知情权的保障在水事法律制度中是缺位的。
  (二)我国有关饮用水安全保障的民事法律制度分析
  在前述兰州水污染事件中,苯超标对人体有潜在的致癌作用,而居民已经饮用了被污染的水,同时由于苯含量超标,在兰州市政府发布声明未来24小时不宜饮用自来水后,当地供水企业停止了向用户供水,使居民无法饮用自来水,只能饮用各种瓶装水,这些水一部分来自捐赠,更多的则是由居民自己购买。在恢复供水后,又需要打开水龙头放掉大量的已被污染的水。在污染事件影响持续的一段时间里,未见供水企业对广大兰州市民承担任何责任。邯郸市区的居民用水也同样因为漳河流域水污染而被迫中断供应,在这段期间本应得到正常供水服务的市民却不得不到超市抢购价格已被高抬的矿泉水。在这样的水污染事件中,毫无疑问,人们的民事权益受到了侵害,有权请求法院保护,其请求权基础应当包括基于《侵权责任法》要求加害方承担侵权责任和依据《人丑就要多读书

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