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【期刊名称】 《行政法学研究》
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条分析
【英文标题】 Analysis on Article 25 of Requisition and Compensation Ordinance of Housing on State-owned Land
【作者】 闫尔宝【作者单位】 南开大学
【分类】 民政和社会保障事业管理法
【中文关键词】 房屋征收补偿协议;行政合同履行;纠纷解决模式;行政诉讼法修改
【英文关键词】 Compensation Agreement of Housing Requisition; Administrative Contract Performance;Dispute Resolution Mode; Administrative Procedure Law Amendment(责任编辑:马怀德)
【文章编码】 1005-0078 (2012) 01-090-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 1
【页码】 90
【摘要】

《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁行改变了《城市房屋拆迁管理条例》实施期间的法律关系主体结构,政府作为征收一方直接与被征收人发生法律联系。该条例第25条所规定的房屋征收补偿协议宜认定为行政合同,该条第2款有关规定实质上设立了一种新的行政合同履行纠纷的解决方式。不过,该条规定的实施受到了现行《行政诉讼法》的限制。新的行政合同履行纠纷解决方式是否真正建立,有待进一步论证。

【英文摘要】

The main structure of legal relationship during the enforcement of the City Housing DemolitionManagement Regulations is changed by the promulgation of the Requisition and Compensation Ordinance of Housing on State-owned Land, i.e. the government directly contacts with the private party. The compensationagreement of housing requisition written down by its article 25 should be defined as the administrative contractand the related provisions of 25 (2) actually set up a new way to solve administrative contract performancedisputes. Nevertheless, the implementation of the provisions is restricted by the current AdministrativeProcedure Law so that the genuine establishment of the new way waits for further demonstration.

【全文】法宝引证码CLI.A.1159825    
  
  2011年1月21日,国务院公布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》(下简称《征收与补偿条例》),长期来倍受诟病的《城市房屋拆迁管理条例》(下简称《拆迁条例》)被废止,国有土地上的房屋征收与补偿关系得到理顺。在城市建设过程中,政府从以前的拆迁补偿安置纠纷的裁决者变为房屋征收与补偿法律关系的当事人,直接与被征收人就房屋征收与补偿安置问题进行协商并签订补偿协议。此种法律关系主体结构的变化被认为是对房屋征收法律关系客观现实的一种真正意义的回归。
  在此立法背景下,相关补偿安置协议及其履行的相关内容发生了较大变化。《拆迁条例》实施期间,房屋拆迁补偿协议由作为平等主体的拆迁人与被拆迁人签订,在协议得不到履行的情况下,依照《拆迁条例》第15条的规定,拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁,也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间,拆迁人还可以依法申请人民法院先予执行。《征收与补偿条例》实施之后,房屋征收补偿协议在房屋征收部门与被征收人之间签订,在一方当事人不履行协议约定义务的情况下,依照《征收与补偿条例》第25条第2款的规定,另一方当事人可以依法提起诉讼。
  由于《征收与补偿条例》下的房屋征收法律关系主体结构发生了变化,房屋征收补偿协议的性质以及在该协议不履行的情况下的纠纷解决方式也需重新认识。本文即以此出发,对《征收与补偿条例》第25条的规定做一理论分析,并试图指出,该条的规定将可能引起行政合同诉讼案件审理模式的改变。
  一、房屋征收补偿协议是民事合同还是行政合同?
  无论是《拆迁条例》还是《征收与补偿条例》,都对通过签订协议方式解决房屋所有人安置补偿问题作出了规定。《拆迁条例》第13条规定,拆迁人与被拆迁人应依本条例的规定,就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项,订立拆迁补偿安置协议。拆迁租赁房屋的,拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。《房屋征收与补偿条例》第25条第1款规定,房屋征收部门与被征收人依本条例的规定,就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项订立补偿协议。问题是,两个条例所规定的补偿协议的性质是否相同?
  笔者认为,《拆迁条例》第13条所规定的拆迁补偿安置协议在性质上不同于《征收与补偿条例》第25条第1款所规定的房屋征收补偿协议。前者为民事合同性质,后者为行政合同性质。依据是:
  第一,协议主体的法律地位不同。《拆迁条例》规定的拆迁补偿安置协议的签订者是拆迁人与被拆迁人,或者是拆迁人与被拆迁人、房屋承租人。按照《拆迁条例》第4条第2款的规定,拆迁人是取得房屋拆迁许可证的单位,而非管理房屋拆迁工作的政府部门,其与房屋的所有人、承租人处于相同的法律地位,共同接受房屋拆迁主管部门的管理。在订立拆迁补偿安置协议的时候,协议双方法律地位平等,该协议因而具有民事合同属性。《征收与补偿条例》所规定的房屋征收补偿协议的签约人则为房屋征收部门和被征收人(房屋所有人),按照该条例的规定,房屋征收部门的地位不同于《拆迁条例》中的拆迁人,而具有行政机关的身份。虽然从其具体承担的工作来看似乎不能将其完全与拆迁人区别开来,如按照《征收与补偿条例》的规定,房屋征收部门可以实施委托房屋征收实施单位,[1]从事房屋征收与补偿的宣传与解释工作,[2]向被征收人支付搬迁费用等,[3]但是,从《征收与补偿条例》相关条文的整体认读来看,新条例之下的房屋征收部门并非普通意义上的民事主体,而是具体负责征收与补偿工作的行政机关。如按照《征收与补偿条例》的规定,房屋征收部门要负责本行政区域的房屋征收与补偿工作的组织实施,[4]接受违法行为举报,[5]为政府拟定征收补偿方案,[6]组织被征收房屋有关情况的调查登记,[7]通知暂停办理征收范围内的房屋新建、改建、扩建手续,[8]建立房屋征收补偿档案,[9]其工作人员从事违法行为时被追究行政法律责任等。[10]上述职能与法律责任的规定表明,在房屋征收过程中,房屋征收部门虽然如同以前的拆迁人一样要出面与被征收人签订补偿协议,但与被征收人协商的过程中,其并非出于与被征收人完全平等的法律地位,也并非在从事一种单纯的民事行为,而是完成行政征收行为某个环节的行政任务,在实际履行一种行政管理职能,其在与被征收人签订征收房屋征收补偿协议的过程中,处于一种积极主动的支配性地位。
  第二,协议订立的目的不同。《拆迁条例》之下,拆迁人与被拆迁人订立补偿安置协议的目的是为了尽早与被拆迁人或承租人解决拆迁补偿安置事宜,使作为建设者的拆迁人能够顺利、及时地完成拆迁工作,尽快投入建设以赚取商业利润,避免因补偿安置协议不能达成而将该纠纷诉诸政府裁决。《征收与补偿条例》之下,房屋征收部门与被征收人签订房屋征收补偿协议的目的,则与拆迁人的目的完全不同。按照《征收与补偿条例》的规定,为了实现以下公共利益,即:国防和外交的需要;由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;法律、行政法规规定的其他公共利益的需要等,政府才能够作出房屋征收决定。在征收决定作出之后,具体落实工作将交由房屋征收部门承担。作为落实征收决定的一个环节,为争取被征收人配合征收工作的进行,及时顺利完成搬迁,以最终为各种公益事业建设提供条件,房屋征收部门选择与被征收人签订房屋征收补偿协议。在签订该协议的过程中,房屋征收部门的目的指向并非实现政府的商业利益,而是为了尽早完成房屋搬迁工作,以实现各种公共利益的需要。就此而言,《征收与补偿条例》之下的房屋征收补偿协议所实现的是公共利益而非是私人利益。
  第三,协议不履行的纠纷解决机制不同。如前所分析的,《拆迁条例》将拆迁补偿安置协议视为民事合同,并以此为基础设定了协议不履行的纠纷解决机制。按照通行观念,民事合同签订后一方不履行的,可通过以下途径解决:(1)申请仲裁。即将争议提交仲裁,由具有民间性质的仲裁委员会作出裁决。(2)民事诉讼。即将争议提交人民法院,由人民法院适用民事诉讼程序确认权利、宣告责任。《拆迁条例》的规定完全体现了上述民事合同纠纷的解决思路。该条例第15条规定,拆迁补偿安置协议订立后,被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的,拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁,也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间,拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。据此可知,《拆迁条例》之下,当补偿安置协议达成后,被拆迁人、房屋承租人不履行该协议时,用于解决民事合同争议的民间仲裁与民事诉讼成为必然的纠纷解决机制。与之相对,《征收与补偿条例》对房屋征收补偿协议得不到履行的纠纷解决途径设计了与《拆迁条例》不同的机制。该条例第15条并未规定选择民间仲裁,而只是规定在补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务的,另一方当事人可以依法提起诉讼。笔者以为,未规定以仲裁方式解决房屋补偿争议不履行的纠纷,已经隐含着没有将房屋征收补偿协议不履行的纠纷视为普通民事争议的意思。至于“依法提起诉讼”的规定,虽然没有明确是提起民事诉讼还是行政诉讼,但根据前述对房屋征收补偿协议的主体地位与目的的分析,则可认为立法者是默认了该争议属于行政争议,再就我国目前实行的行政争议与民事争议分别设计司法救济途径的制度现状来考虑,则可认为,“依法提起诉讼”中的“诉讼”应理解为行政诉讼。
  据上分析,《征收与补偿条例》下的房屋征收补偿协议与《拆迁条例》下的拆迁安置补偿协议在缔约主体、目的以及纠纷解决机制等方面都有质的区别,因此,房屋征收补偿协议应作为行政合同看待。
  二、房屋征收补偿协议如何通过行政诉讼得到履行?
  如前所述,《征收与补偿条例》中的房屋征收补偿协议在法律性质上属于行政合同,即是双方法律行为。按照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的精神,当前的行政诉讼受案范围除包含单方行政行为之外,还包括作为双方行政行为的行政合同。[11]这也从另一个侧面证明《征收与补偿条例》之下,房屋征收补偿协议不能得到履行的时候,可以诉诸人民法院提起行政诉讼。不过,虽然可以从理论上得出新条例肯定房屋征收补偿协议不履行的争议可通过行政诉讼解决的结论,但“娜拉出走之后怎样?”的问题仍需立法者与理论界进一步提供答案。当房屋征收补偿协议为任何一方不履行协议时,后续的行政诉讼程序该如何进行,是我们直接面对的一个问题。在此,笔者将根据不履行补偿协议主体的不同情况分别进行分析。
  1.当房屋征收部门不履行协议时。房屋征收补偿协议达成后,房屋征收部门未按照协议约定履行义务时,比如未按照协议约定支付房屋补偿款、未足额支付搬迁费、未提供周转房等,按照《征收与补偿条例》第25条第2款的规定,被征收人将向人民法院提起诉讼。根据前面的分析,该诉讼宜理解为行政诉讼。对比我国现行《行政诉讼法》规定可以认为,在房屋征收补偿协议不履行引发相对人一方向法院提起行政诉讼的情况下,事实上设计了一种新的行政诉讼案件类型,即房屋征收领域的行政合同履行诉讼。从理论上讲,该类诉讼属于一般给付诉讼,具有不同于一般行政诉讼案件的诸多特征。
  首先,该种诉讼不同于基于行政主体的单方行政行为引发的行政诉讼。后者是《行政诉讼法》规定的典型诉讼案件类型,比如因行政机关作出的处罚、许可、强制、征收等等单方公权力行为引起的诉讼。在因单方公权力行为引发的行政诉讼中,相对人提起诉讼所争议的是一个具有公定力等法律效力的行政权力行为的合法性和有效性,提起诉讼的目的是请求法院作出撤销、确认违法等宣告性裁判或者责令被告行政机关履行法定职责。而在《征收与补偿条例》中所规定的被征收人因房屋征收部门不履行征收补偿协议提起的诉讼与上述诉讼存在差异。在该类诉讼中,行政机关不履行协议属于在行政管理过程中发生的政府违约行为,并不具有典型的单方决定因素。相对人提起诉讼的目的也并非要求撤销该违约行为或判令行政机关作出某种行政决定,而只是请求判令房屋征收部门履行合同约定义务这样一种事实行为。很明显,这种诉讼与单方公权力行为引发的传统诉讼案件存在很大差异。
  其次,该种诉讼不同于一般的行政赔偿诉讼。根据《国家赔偿法》的规定,行政赔偿诉讼是因为公权力的行使行为致害引发的国家赔偿责任诉讼,虽然新修正的《国家赔偿法》取消了单独申请赔偿程序中的确认程序,但常规的行政赔偿诉讼与房屋征收补偿协议不履行引起的行政诉讼还是存在区别的:(1)案件涉及的实质内容不同。行政赔偿诉讼解决的是国家赔偿责任是否存在、如何承担的问题,房屋征收补偿协议不履行引起的诉讼则解决行政机关是否存在违约行为、是否要继续履行房屋征收补偿协议的问题。(2)争议解决的适用程序不同。根据《国家赔偿法》的规定,对单独提起的国家赔偿请求适用行政先行处理程序,受害人与侵权行政机关之间先行协商和处理赔偿问题,在此基础上才有后续的行政赔偿诉讼程序。[12]在房屋征收补偿协议不履行引起的行政诉讼中,被征收人却无需经由房屋征收部门先行处理,而有权依法直接向法院请求救济。
  最后,该种诉讼不同于一般的行政补偿诉讼。这主要体现为两种诉讼所解决的实质问题不同。一般意义的行政补偿诉讼往往是因为行政主体事先作出补偿决定引起相对人不满而形成的案件,在《征收与补偿条例》中对此类案件也有涉及。该条例第26条规定:房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征

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