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【期刊名称】 《行政法学研究》
公众参与社会管理机制研究
【英文标题】 Study on Public Participation and Social Management Mechanism
【作者】 程琥【作者单位】 北京市高级人民法院
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 公众参与;社会管理机制;创新;路径选择
【英文关键词】 Public Participation; Social Management Mechanism; Innovation; Path Selection
【文章编码】 1005-0078 (2012) 01-066-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 1
【页码】 66
【摘要】

公众参与社会管理具有重要意义。改革开放以来,我国关于公众参与的法律规范不断完善,法制发展呈现出一些新的特点。当前,我国公众参与社会管理机制创新的路径选择是加强党的领导、强化政府职责、推动社会协同、动员公众参与。这几方面密切关联,均对公众参与社会管理产生影响,有必要分别从公众参与的视角加以分析。

【英文摘要】

Public participation and social management are of much significance. Since the reform and opening up, along with the perfection of legal norms concerning public participation, there have been some new characteristics in China's legal system development. At present, the path selected by our public participationand social management mechanism innovation is strengthening of the Party's leadership, enhancement of the government's responsibility and promotion of the social coordination as well as mobilization of the publicparticipation. As all the above issues are closely related to each other and influential on public participation and social management, it is of necessity to separately analyze them in respect of public participation.

【全文】法宝引证码CLI.A.1159831    
  在加强和创新社会管理中,公众是社会管理的对象,也是社会建设的主体,社会管理离不开公众的有序参与,公众有序、有效地参与社会管理,对于推进社会主义民主政治发展、推动社会主义市场经济健康发展以及促进社会和谐稳定和社会发展进步具有重要意义。
  一、公众参与社会管理的内涵
  “公众”在公共关系学中是一个“集合体”,可以是公民,也可以是组织。所谓“公众参与”主要是指公众在公共事务的决策、管理、执行和监督过程中拥有知情权、话语权、行动权等参与性权利,能自由地表达自己的立场、意见和建议,能合法地采取旨在维护个人切身利益和社会公共利益的行动。[1]公众参与包括政治参与、立法参与、行政参与、司法参与等形式。公众参与社会管理的意义:
  1.公众参与社会管理是实现科学发展的必然要求。科学发展观反映了我们党在新世纪新阶段对发展问题的新认识,也是新时期加强和创新社会管理的基本要求。加强和创新社会管理是党中央准确把握我国发展的阶段性特征,深刻总结党的执政规律和现代化建设经验而作出的重大战略决策。实现社会建设的科学发展,不仅要重视解决思想观念问题,更重要的是在加强和创新社会管理中坚持以人为本,依法保障人民群众的经济、政治、文化、社会权益,加快推进以改善民生为重点的社会建设,完善公共服务和社会政策体系。公众参与社会管理,可以集中公众智慧,为社会管理提供更为科学的依据,可以避免决策或者政策制定中出现盲目性或由于情况不明造成的偏差。公众参与社会管理政策的制定过程,也是公众接受教育的过程,公众就能积极地理解和执行管理政策,有利于政策的顺利实施。
  2.公众参与社会管理是发展社会主义市场经济的必然要求。市场经济的精髓是社会成员在市场中追求自身利益最大化,并且这种自由逐利必须建立在个别社会成员独立自主决策所构成的市场关系的自发性之上。社会成员在追求自身利益的过程中,必然要求了解和参与自身相关的法律、政策的制定和实施。社会主义市场经济条件下的强化和塑造市场意识、诚信意识,以及规范和引导生产、交换、分配、消费等市场经济环节都需要在社会成员的参与下推进。公众参与对于满足广大社会成员的要求和愿望,理性合法地表达利益诉求,解决利益矛盾,更好地满足社会成员的利益需求,促进社会利益关系的协调发展,推动社会主义市场经济的健康发展具有重要作用。
  3.公众参与社会管理是实现社会和谐的必然要求。构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。当前,我国社会大局总体上是和谐稳定的,但是影响和制约社会和谐稳定的因素不断增多,社会管理面临的潜在压力和风险不断加大。随着社会发展,人们之间利益关系不断调整,这是矛盾争议增多的客观原因,事实上矛盾争议是“社会主体间的一种利益对抗状态”。[2]公众参与社会管理,能够更好地反映自身的利益诉求和对公共物品、公共服务的需求,并对政府的社会管理职能履行情况进行监督,这既可以降低管理成本,提高社会管理效率,也可以提高社会管理质量,调动公众参与的积极性,同时也能够避免矛盾争议的产生。化解社会矛盾需要不断加强和创新社会管理来推进,加强和推进社会管理创新也丰富了社会矛盾化解的方式和手段,有效地促进了社会矛盾的化解。
  4.公众参与社会管理是人民当家作主的必然要求。我国是人民民主专政的社会主义国家,人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。国家一切权力属于人民,一切为了人民、一切依靠人民,是社会主义政治和法律制度的根本特征。离开了人民当家作主,社会主义政治和法律制度就失去了前提和基础。发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,最根本的是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一。坚持国家一切权力属于人民,从各个层次、各个领域扩大公民的有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。
  5.公众参与社会管理是建设社会主义法治国家的必然要求。法治建设中必然反映社会需求,而社会管理又内在地包含着法治因素,法治原则也贯穿于社会管理之中。社会管理内在地需要法治,是由社会管理自身的性质和功能决定的。社会管理必须通过一系列的制度、程序、机制将社会管理分解成相互联系的多个环节,具体化为各种社会主体的权利和义务,并使之转变为社会现实。参与权作为一项重要的人民民主权利,应当通过法治予以保障和实现。公众参与社会管理离不开法治保障。可以说,公众参与社会管理只有在法治框架下才能实现有序参与,离开法治,很难实现有序参与。只有加快建设社会主义法治国家,人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权才能得到强有力的保障。
  二、公众参与社会管理的法制发展
  我国关于公众参与社会管理的法律规定一般散见于单项的法律规范中。改革开放以来,公众参与作为一项重要的民主权利在法律上被确定下来并加以完善。并且,公众参与的范围、形式、方式、途径等也随着国家经济社会的发展被政策和法律规定下来。一些法律规范对公众参与作出了规定,主要包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章,以及其他大量的规范性文件。
  (一)公众参与的制度不断健全
  改革开放以来,我国公众参与的基本制度框架已初步形成,主要包括政治协商制度、组织制度、监督制度、民意表达制度等,有的及时纳入宪法和法律的范围内。
  1.组织制度。社会组织通常是指政府和企业之外的民间组织,主要包括基层自治组织、人民团体、社会团体、行业组织、中介组织和基金会等,其特点是不以营利为目的,主要开展公益性、互助性和自律性活动,具有民间性、独立性和组织性等特征。[3]公众参与社会管理必需依托于一定的组织形式。发挥社会组织在扩大公众参与、反映利益诉求方面的积极作用,是增强社会自治能力的必要手段。在我国,工会、共青团、妇联等人民团体无疑是公民维护自身合法权益、参与社会管理的重要组织,这方面的制度也比较完善。与工会、共青团、妇联等人民团体不同,民间团体、行业协会等社会组织也是公众参与社会管理的重要载体。这方面的法律制度主要规定在《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》等法律规范中。
  2.程序制度。参与权从本质上看是一种程序性权利。[4]因此,通过立法建立科学的程序机制,使参与权成为法定权利尤为重要。为了保证公众的有效参与,西方国家在制定行政程序法时一般都有参与的专门规定,在这些法律中,周密的程序设计是保障公民参与权和利益的根本。我国目前还没有制定统一的《行政程序法》,只是在个别单行法以及一些地方的程序规定中有关于参与的零散规定。如关于听证制度,《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》、《行政许可法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等对行政处罚听证、价格决策听证、立法听证、行政许可听证、房屋征收听证等作出规定。2008年湖南省政府制定了《湖南省行政程序规定北大法宝》,规定了公众参与的范围、程序、意见征集以及反馈等内容。
  3.信息公开制度。公众能否有效参与社会管理的前提就是要建立开放透明的行政管理体制,打造“阳光政府”、“法治政府”、“透明政府”,这其中更为重要的就是信息公开。《政府信息公开条例》首次对我国政府信息公开的范围、主体、方式和程序、监督和保障等内容作出了全面、系统的具体规定,对于保障公众的知情权,建立政府与公众的信息沟通机制,为公众获取相关信息提供了制度化的渠道。
  4.信访制度。信访是党和政府联系人民群众,听取群众的意见和建议,以保障人民群众依法行使民主权利,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务和维护自身合法权益的重要形式。信访权利来源于《宪法》,作为行政法规的《信访条例》对信访制度作了具体规定。《宪法》27条第2款规定:一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。《宪法》41条规定:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。《信访条例》2条规定:信访是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向政府反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由行政机关处理的活动。
  5.救济制度。有权利就必须有救济,没有救济的权利就不成其为权利。参与同样也需要有法定的救济渠道特别是司法的救济渠道作为保障。参与权作为一种程序性权利,在《行政复议法》、《行政复议法实施条例》、《行政诉讼法》等法律、法规中均有规定。如果行政机关没有依法保障公民、法人以及其他组织包括参与权在内的法定程序权利,就违反了法定程序,行政复议机关或者人民法院就以其违反法定程序而撤销该具体行政行为。当然,目前对于公众参与权的救济制度还需进一步完善。
  (二)公众参与的领域不断拓宽
  就公众参与的种类而言,既包括参与国家事务管理(如参与立法、决策、具体行政行为等),又包括参与经济文化事业管理(如参与宏观调控、市场规制、科教文体的发展规划等),还包括参与社会事务管理(如参与环境保护、卫生保健以及社团章程、村规民约的制定等)。[5]随着经济社会发展,公众参与的领域不断拓宽,除传统的公众参与领域外,一些新的领域不断被引入。主要包括以下几种:
  1.立法的公众参与。立法的公众参与是公众参与公共事务的一种典型方式。2000年全国人大通过的《立法法》,2001年国务院发布的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》,确立了公众参与法律、行政法规、规章立法的制度。
  2.行政执法的公众参与。1996年全国人大通过的《行政处罚法》,2003年全国人大常委会通过的《行政许可法》,2011年全国人大常委会通过的《行政强制法》,2008年国务院发布的《政府信息公开条例》,2011年国务院发布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》,2004年建设部发布的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等均确立了行政相对人参与有关行政执法行为的制度。
  3.环境保护的公众参与。1989年全国人大常委会通过的《环境保护法》,2002年全国人大常委会通过的《环境影响评价法》,1996年国务院作出的《关于环境保护若干问题的决定》等确立了公众参与环境保护的制度。
  4.城乡规划的公众参与。2007年全国人大常委会通过的《城乡规划法法宝》确立了城乡规划编制的公众参与制度。
  5.其他领域的公众参与。在有关教育、医疗卫生、公共交通、公共服务、政府绩效评估等方面的公共决策中,公众参与制度也得以确定下来。1997年全国人大常委会通过的《价格法》等法律规范确立了公众参与价格制定等公共决策的制度。
  (三)公众参与的方式不断创新
  公众参与的途径和方式是政府和公众形成良性互动的平台。《宪法》2条第3款规定:人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。宪法的这一条款明确确立了新时期参与制民主的模式,以及公众参与的途径和方式。当前,公众参与方式有了明显的变化,由单一的官方参与渠道向多样化民间参与渠道发展,由被动参与向主动参与发展,由间接参与方式为主向直接参与和间接参与并重的发展,由借助传统媒介参与向借助网络参与发展。
  1.直接参与。主要有投票表决,信访,参加座谈会、论证会、听证会等,其中座谈会、论证会、听证会是公众参

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