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【期刊名称】 《政治与法律》
论国有资产监督管理机构在国有资本经营预算中的职责
【作者】 徐晓松【作者单位】 中国政法大学
【分类】 公司法
【中文关键词】 国有资产监督管理机构;国有资本经营预算;预算职责
【文章编码】 1005-9512(2009)04-0017-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2009年【期号】 4
【页码】 17
【摘要】

由于经营性国有资产管理体制对预算行政决策模式的重要影响,国有资产监督管理机构的法律地位及相应的出资人权利行使直接决定其参与国有资本经营预算活动的深度和广度;以此作为国有资本经营预算中财政部门与国有资产监督管理机构之间职责划分的基本平台,界定国资监管机构的预算职责,既可发挥国资监管机构在国有资本经营预算中的积极作用,又不损害财政预算管理统一性的制度构建目标。

【全文】法宝引证码CLI.A.1130151    
  
  在国有资本经营预算制度构建的过程中,国有资产监督管理机构(以下简称“国资监管机构”)的预算职责是最具争论的问题之一。[1]尽管2008年第十一届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国企业国有资产法》(以下简称《企业国有资产法》)及此前国务院于2007年发布的《关于试行国有资本经营预算的意见》(以下简称《试行意见》)已明确规定,各级政府财政部门负责国有资本经营预算草案的编制工作,国资监管机构负责向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案,但争论并未因此偃旗息鼓。由于上述规定过于原则和笼统,特别是具体操作层面配套行政规章中存在的问题,[2]加之学界对国资监管机构预算职责的研究尚未在具体制度构建层面充分展开,[3]对其研究仍有必要在新的背景下继续深入。
  笔者认为,由于经营性国有资产管理体制对预算行政决策模式的重要影响,国资监管机构的法律地位及相应的出资人权利行使直接决定该机构参与国有资本经营预算活动的深度和广度,这是国有资产经营预算中财政部门与国有资产监督管理机构之间职责划分的基本平台,以此为基础对对国资监管机构的预算职责进行具体界定与制度构建,是完善相关制度的可行思路。
  一、经营性国有资产管理体制对预算行政决策模式的影响
  尽管在当今的世界上几乎找不到被称之为“国有资本经营预算”的制度,但由于国家投资及国有企业存在的普遍性,一国特定的国有资产管理体制对其预算行政决策机制的影响仍然显而易见。
  首先,这种影响表现为独立的国有股权行使机构对预算行政决策活动的参与。在市场经济条件下,作为针对国有资产的实际情况而采取的基本控制手段,国有资产管理体制与处于竞争性领域的国有企业的数量具有极为密切的关系。一般而言,处在竞争性领域的国有企业越多,国有资本的经营管理权就越需要通过法律在国家与企业间进行分配。事实证明,在普遍对国有企业进行股份制改造的基础上,许多国家往往产生一个单独的集中行使国有股权的机构作为政府与企业间的缓冲地带,[4]而这个机构通常会参与这部分资产的预算活动。例如,2003年法国在财政经济部下成立国家参股局(APE),首次将多部门行使的国有企业股权集中由一个机构独立行使,宏观资本经营层面(如投资方向与计划)的决定通过负责战略定位的部际委员会作出,尽管财政部作为该委员会的主持者与财务投资的主要监督者,对宏观资本决策具有相当大的影响力,但为提高资产利用绩效,在具体内容确定上,国家参股局通过特设的参与机制有更多的意见表达与参与的权利。[5]又如,在新加坡著名的“财政部—国有控股公司—国有企业”三层架构中,财政部代表政府行使国有资产出资人角色,下设四大国有控股公司,通过控股关系形成公司网络,各自掌握着几百家竞争性企业。其中最著名的淡马锡投资控股公司在投资决策、资金使用等方面享有完全的自主权,代表国家经营国有资产,有权决定国有资本的扩张、送股和售股以及按照股权回报率调整股权结构,与此同时也负责编制相应的资产经营预算。由于控股公司董事会成员与财政部官员部分重叠,管理层的经营政策一般与国家宏观经济政策不发生冲突,相应的经营预算也能得到政府批准,而对所得红利的留利再投资与现金回报,财政部采用不定期与控股公司董事会审查商议的方式确定现金回报比例政策,在现金回报和再投资之间寻求最优组合。[6]可见,在其独特的国有资产管理体制下,通过控股公司董事会成员与财政部官员的部分重叠,新加坡国有控股公司实际参与了相关政府预算的行政决策活动。
  其次,经营性国有资产的数量对政府层面的预算决策模式具有重要影响。所谓经营性国有资产结构,既指此类国有资产总量占国家整体经济总量的比例,又指此类国有资产投放的具体领域之间的数量比例。事实表明,在不考虑其他因素的情况下,经营性国有资产的数量及其处于竞争性领域的比例与这部分资产预算管理职权的下放呈正相关关系。换言之,经营性国有资产总量占国家整体经济总量的比例越大,其投放的领域分布越广,相应的预算管理职权下放的可能性就越大。例如,在美国,国有资产的运营管理直接由国会立法建立相应机构进行,资金投放需经国会审核,预算决策权高度集中,这一管理模式与美国国有资产规模小、主要分布于基础设施与公用领域有很大关系。[7]而在法国和新加坡,由于国有企业较多且分布领域较广,国会立法直接控制的方式变得不可行,因此资本投放决策权呈下放的态势,与经营性国有资产有关的预算职权也根据需要适度下放到国有产权主体机构或具体的资产经营机构:在法国,相关预算职责的行使更多地体现出国家参股局的参与;在新加坡,除红利等少数问题因与公共预算连接仍需要与财政部门协调解决外,通过经营机构组成人员与财政部门人员的高度重合,国有控股公司几乎取得了预算运作层面上的一切权力,经营性国有资产的预算决策在政府层面上实际上已经下放。
  二、出资人权利行使是界定国资监管机构预算职责的法律基础
  经营性国有资产的数量及其管理制度对政府层面预算决策模式具有重要影响。这一结论对本文的分析具有重要启示。如果独立的国有股权行使机构的建立会导致该机构对预算行政决策活动的参与,如果大量经营性国有资产的存在会导致这部分资产的预算行政决策权下放,那么,合乎逻辑的推论就应当是:中国国有资产监管机构的建立、法律对该机构地位的规定以及该机构职权的行使,必将导致其对国有资本经营预算活动的参与以及政府预算决策模式的变化。因此,进一步的结论是:正视并研究现行国有资产管理体制下国资监管机构的法律地位及其权利行使对国有资本经营预算行政决策模式的影响,应当是界定国资监管机构预算职责的可行思路。开弓没有回头箭
  尽管可以相互借鉴,但经营性国有资产管理体制归根到底是由各国国有资产的具体情况决定的。就中国而言,经过三十年的经济改革,在建立社会主义市场经济的背景下,“政企分开”的改革思路已经被法律肯定。2003年国务院颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》明确规定,国务院代表国家对企业国有资产履行出资人职责,省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别代表国家对由国务院履行出资人职责以外的企业国有资产履行出资人职责。与此同时,中国在政府层面建立了独立于财政部门的专门机构—国有资产监督管理机构,该机构依本级政府授权、代表政府履行出资人职责,依法对企业有资产进行监督管理。2008年颁布的《企业国有资产法》,表明企业国有资产出资人制度被提升到国家法律的层面。[8]因此,按照上文的结论,在体制不变的前提下,履行企业国有资产出资人职责的特殊法律地位及相应的出资人权利行使将导致国资监管机构对国有资本经营预算活动的参与。由此推论,在法律层面上,国资监管机构参与国有资本经营预算活动的权源以及边界,首先应当取决于现行法律对其地位和职权的基本规定,具体而言,取决于国资监管机构代表本级政府对国家出资企业依法享有的资产收益、参与决策、选择管理者以及制定章程等权利。[9]
  基于上述讨论,笔者认为,目前中国国有资产管理体制对国有资本经营预算行政决策模式产生的重要影响在于:国资监管机构的设立及其法律地位的确立奠定了该机构参与国有资本经营预算活动的法律基础,相关法律法规对国资监管机构预算职责的具体界定应当以该机构代表政府履行的出资人权利的范围为边界进行。因此,在依《预算法》确定财政部门作为政府预算草案编制主体的同时,应当肯定国资监管机构基于其法律地位和职责对相关预算活动参与的正当性,相关法律法规应以此为基础对财政部门与国资监管机构在国有资本经营预算行政管理及决策层面上的职责进行划分和规定。同时,考虑到在预算收入收缴、预算编制和执行等环节中,履行出资人职责的身份并不必然导致国资监管机构对政府财政总体利益的维护,应从维护国家财政统一性的角度建立财政部门对国资监管机构履行预算职责的监督机制。
  三、国资监管机构预算职责的界定
  行文至此,以出资人权利的行使为基点,从财政部门与国资监管机构在预算收入收缴、预算草案编制及预算执行等环节的具体职责划分的角度,对国资监管机构在国有资本经营预算中职责的具体设计和制度构建便顺理成章了。[10]
  1、国资监管机构在预算收入收缴环节的职责
  应当指出,基于我国目前的经营性国有资产管理体制,在国有资本经营预算中存在两种性质不同的法律关系:一是因确定国有资本收益收缴数额产生的企业与出资人之间的利润分配关系;一是因国有资本收益的具体收缴产生的企业与政府财政部门之间的预算监管关系。这是国有资本经营预算法律关系与政府一般公共预算法律关系的重要区别。这一区别决定了国资监管机构与财政部门在预算收入收缴环节职责的划分应当从以下两方面入手。
  首先,关于国有资本收益收缴数额的确定。根据《企业国有资产法》及《试行意见》的规定,国有独资企业

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