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【期刊名称】 《河北法学》
养老机构法律调控问题研究
【英文标题】 On Law Regulation and Control Problem of Supporting Parents in the Organization
【作者】 许建苏【作者单位】 河北政法职业学院
【分类】 民政和社会保障事业管理法【中文关键词】 养老机构;法律调控;研究
【英文关键词】 support parents in the organization;the law adjusting and controlling;study
【文章编码】 1002—3933(2005)07—0136—04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 7
【页码】 136
【摘要】

老龄化社会的到来,促进了养老市场的快速发展,养老机构不断增多,社会养老问题日益突出。由于立法的滞后,纠纷的解决也没有可直接依据的法律规范,在一定程度上影响了养老机构的深入发展。基于此,在对养老机构的性质、立法规范的必要性与现状进行分析的基础上,对养老机构的法律调控问题进行了初步的研究与探索,以期对中国的养老服务法制化进程有所裨益。

【英文摘要】

Arrival of the aging society have promoted the fast development of the market of supporting parents.The organization to support parents increases constantly,the social pension question is outstanding day by day,Because of the lagging legislating,legal norm which can not be accorded with directly in settlement of the dispute.These have influenced the development thoroughly of the organization of supporting parents to a certain extent.I am on the basis of the thing that the nature of supporting parents,normal necessity of the legislation.and current situation to mechanism are analysed,I have carried on preliminary research and exploration to the law regulation and control problem of supporting parents.The purpose is expect to China support parents and serve the legal process benefically.

【全文】法宝引证码CLI.A.119708    
  
  

1999年被联合国确定为“国际老人年”,这标志着全世界人口老龄化时代的到来。按照联合国颁布的标准;凡是60岁以上人口超过10%或65岁以上人口超过7%,即为老龄化国家。据联合国统计,1950年,全世界老龄化国家有15个。截至目前已经超过50个。其中,绝大部分为西方发达国家{1}。

按照联合国颁布的划分标准,1997年,我国60岁以上老年人口占总人1:1比例为10.2%,已步入老龄化国家行列。随着我国人口老龄化的迅速发展,养老问题越来越成为全社会关注的焦点问题。从养老方式看,主要涉及两个方面:一是保障方式。决定于经济供养、生活服务由谁提供。由各级政府、社会保障机构、企事业单位和社团组织等提供的,则为社会保障;由自己、配偶、子女或家庭其他成员提供的,则为家庭保障。二是居住方式。即老年人同谁生活在一起。是集中居住在敬老院、福利院、托老所或疗养院等养老机构养老,还是分散居住在各自的家庭养老。前者为机构养老,后者为居家养老{2}。人口老龄化给传统的家庭养老方式带来了严峻的挑战。随着经济的发展和社会保障制度体系的建立和完善,家庭养老向社会转变已成为必然的发展趋势。

“一对夫妇赡养四老”的模式已与“四老宠一小”的现象一样十分常见。家庭赡养功能的日渐弱化,自然使“养老院养老”的观念被普遍接受,巨大的养老市场因此而形成。作为对公办养老院的补充,民办养老院纷纷崛起。随着养老机构的不断发展,养老机构内老年人发生意外,引发纠纷的事件,也呈上升趋势。事故发生的原因非常复杂,既有养老机构服务的问题,也有老人自身的原因。但立法的空白,法律的缺位,导致养老机构的发展得不到来自法律上的规范、调控与制约,不利于养老市场的正确健康发展。养老机构亟需制度、法律上的关注。

一、养老机构的性质

60周岁以上的人口称为老年人。根据老年人的身体情况,一般将老人分为自理老人、介助老人、介护老人三种。自理老人是指日常生活行为完全自理,不依赖他人护理的老年人;介助老人是指日常生活行为需依赖扶手、拐杖、轮椅和升降等设施帮助的老年人;介护老人是指日常生活行为需依赖他人护理的老年人。从目前养老市场出现的养老机构看,养老机构的投资主体各异,承担的功能也不尽相I司,名称也五花八门。如从名称上看,养老机构有老年社会福利院、养老院或老人院、老年公寓、护老院、护养院、敬老院、托老所、老年人服务中心。其中:老年社会福利院是由国家出资举办、管理的;护老院是专为接待介助老人设置的;护养院是专为接待介护老人设置的;敬老院是在农村设置的供养“三无”(无法定扶养义务人、或者虽有法定扶养义务人,但是扶养义务人无扶养能力的;无劳动能力的;无生活来源的)、“五保”(吃、穿、住、医、葬)和接待社会上的老年人安度晚年的社会养老服务机构。

政府出资兴办、带有福利性质的养老机构基本都属于福利性质,不以赢利为目的。而由社会力量出资兴办的养老设施,很难视为公共性质的慈善福利服务,实际上是一种市场行为。由于养老服务是一个具有社会福利性质的产业,国家对此有许多扶持政策,如在水电费、税收等方面一般都给予优惠。因此,相当一部分个人或单位投资兴建养老机构是看中了养老市场的广阔前景。一般都将开办养老机构作为一种从业形式,获取利润是多数经营者的主要动机。导致一些养老机构受市场和利益驱动等因素的影响,出现与其规定的服务不相符的过高收费等诸多问题。

二、养老机构纠纷的不断攀升亟需法律调控

人口老龄化社会的到来,导致社会对养老机构的需求越来越多。与之相关的纠纷也越来越突出。如老年人在养老机构发生意外已成为一个普遍性的问题。养老机构中的服务人员侵害入住老人合法权益,甚至构成犯罪的现象也屡见不鲜。概括来说,涉及养老机构的纠纷主要表现在以下几个方面:

(一)意外事故引发的纠纷

老年人在养老院、托老所内发生意外的情况比较多见,常见的有骨折、走失、摔伤、烫伤、自伤、他伤、自杀、噎食、褥疮、猝死。老年人在养老机构发生意外,又可分为主、客观两种情况。

从主观上讲,进养老院的老人本身就是个高危人群,发生意外在一定程度上具有必然性。比如“前不久,一位84岁的老人在辽宁大连市工人疗养院突发心脏病,由于不敢挪动病人,当时院方在按照家属的嘱咐给其吃了急救药仍未见好转后,只叫来了本院的急救医生而没有送去医院,没料到老人突然去世。疗养院被其亲属告上法庭,最终被判赔偿3.6万元。”{3}在全国范围内,养老机构像这样因发生意外而惹上官司从而背负沉重经济负担的事情还有很多。而在很多情况下,养老机构根本没有与入住老人或其家属签协议,即使签了,也没有设立关于老人人身安全的任何条款。

客观上说,养老机构自身的服务是导致老年人意外纠纷的主要因素。表现在硬件和软件两个方面。硬件方面,许多养老院的设施不到位,比如该有灯的没灯,该有铃的没铃。如发生在上海市闸北区的某养老院的痴呆老人坠楼纠纷案即突出暴露了养老机构在硬件设施方面存在的问题。2004年5月,78岁的叶老太与94岁的丈夫一起入住该养老院,由一个护工24小时监理。进院两个月后的一个下午,叶老太从二楼平台坠下,送医院抢救不治身亡。该二楼平台当时没有上锁,平台上面有高压电线,而且多处没有栏杆,交错的电线伸手可及,栏杆呈半包围状,叶老太是从无栏杆处坠下去的。养老院把不该开放的没有安全保障的平台开放了,管理上有很大的漏洞。在软件上,人员素质与培训跟不上。目前大部分养老护理人员都是没有经过专业培训的民工或下岗职工,除了洗衣、做饭等一些基本照料事务外,对老年人这一特殊群体所需要的特殊照顾所知甚少。有的缺乏爱心、同情心和责任心,法律意识淡漠;有的护理员在这家养老院干出了问题被开除,不久又出现在另一家养老院。实际上,老年人护理是一个专业性很强的职业,在国外已有一百多年的历史,是国际公认的一个专业。如果护理员素质得不到保证,自然难免发生意外[1]。爬数据可耻

(二)疏于管理引发的纠纷

除养老机构的设施不到位和人员的素质问题容易引起纠纷外,养老机构服务人员的疏于管理、不尽职责,不仅容易引起纠纷,严重的还构成犯罪行为。如2003年11月河北省某县一敬老院发生火灾,导致两位老人被大火烧死。由于该敬老院院长是由该地的民政所所长兼任,因此,事故发生后,检察机关对该院长提起公诉,法院判决其行为构成玩忽职守罪。

(三)侵害合法权益引发的纠纷

人住养老机构的老人的合法权益受到侵害也是养老纠纷中较为多见的情形。所受的侵害既可能来自于养老机构的服务人员,也可能来自于其他同住的老年人。如:河北省某自治县敬老院院长在任职期间多次对敬老院的养老人员打骂训斥,采用打嘴巴、拳头杵等手段进行殴打;强迫老人给个人干私活;还克扣老人口粮,降低老人生活标准。院长的恶行引起当保管的老人杨某的不满。2003年7月的一天,杨某以伤害其他人住老人的方式进行报复,造成两人死亡、四人轻伤的严重后果。又如:2004年5月,在北京朝阳区某老年公寓内发生的一起凶杀案,就是由于弱智的杨某与“头脑糊涂”的云某被安排共居一室,结果造成杨某被云某杀害的恶性事件。

由此可见,由于缺乏法律上的必要规范和调控,导致养老机构缺乏统一的准入条件、统一的管理、服务规范,客观上为纠纷的发生提供了空间。纠纷发生后,由于现行法律、法规不健全、无行业法规可依,使得纠纷发生后的处理工作变得异常复杂艰难。纠纷发生后,虽然也不乏诉诸法律的例子,但由于打官司对双方而言经常是“两败俱伤”,因此一般多采取“私了”方式,通常是养老机构赔钱了事。由于意外的认定、赔偿标准没有明确的规定,结果往往是家属闹得越凶就越有利,导致一些养老机构往往因个别纠纷而做出巨额的赔偿,影响了养老机构的发展壮大。为避免和减少意外的发生,有的养老机构限制老年人的活动,或者在入院时对老年人的身体状况要求很高或签订了较苛刻的合同,减少服务项目和降低服务质量,如怕烫着就不给洗澡,怕刺卡着就不给鱼吃,怕摔着就不让下床。这种以期降低风险系数的做法,其实降低了老年人的生活质盘,损害了他们的晚年尊严,从而背离了举办养老机构的宗旨,对养老机构的发展带来了不利的影响。

三、养老机构规范的立法现状

近几年养老服务机构的迅猛发展,老人入住率的提高,充分证明了养老服务市场的广阔前景。然而,有关社会养老机构方面的立法尚不完备,作为确定养老机构和人住老人相互间权利义务关系的入住协议也缺少明确的法律规定。作为养老机构主管部门的民政部虽然先后颁布实施了《老年人社会福利机构基本规范》(中华人民共和国行业标准MZ008—2001)、《社会福利机构管理暂行办法》等,各地也相继颁布实施了类似的地方性规章、条例,但离法制化、规范化的社会养老服务的实际需要还相差甚远。比如,我国虽然已颁布实施了《收养法》,但其却无法涵盖社会养老服务诸多方面。《合同法》中也未规定养老服务合同。其他民事法律的立法,如《老年人权益保障法》和《消费者权益保障法》等也缺少调整社会养老服务的法律规范。学者对此方面的论述和关注程度也极为欠缺。这种认知的缺乏和立法的滞后必然导致对社会养老服务调整的乏力,不利于充分保护老年人的合法权益,不利于养老机构的健康发展[2]。

老人和儿童均是社会的弱势力量,均是需法律予以特别保护和关注的群体。因此,对养老机构的法律调控与对儿童权益的保护应有一定的可比之处。如中小学生是意外事故多发群体,针对在校学生发生事故后如何处理,2002年3月教育部颁布实施了《学生伤害事故处理办法》,各地如北京、上海等也制定了相应的《中小学校学生伤害事故处理条例》。与之相比,老年人在养老机构发生意外的几率比儿童在学校发生意外的几率要大得多。由于缺乏相关的法律规定,导致对养老机构缺乏必要的来自法律上的调控,也使得双方权益难以得到法律上的必要的保护,一旦发生纠纷,处理起来往往难度很大。



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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}郭又莲.关于城市养老保障社会化体系的构想(J).经济论坛,2000,(7):11.

{2}杨宗传.居家养老与社会养老模式(J).经济评论,2000,(3):59.

{3}意外成养老机构不能承受之灾(N).法制文萃报,2004—10—14(13).

{4}吕梁思,察咏梅.养老机构服务合同的法律特征及内容(J).中国民政,2002,(4):35.

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