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【期刊名称】 《河北法学》
关于相对集中行政处罚权有关问题的思考
【英文标题】 Some Reflections On Relatively Centralized Administrative Penalty Right
【作者】 彭志芳【作者单位】 杭州市人民政府法制办公室
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 相对集中行政处罚权;权力归属;执法体制
【英文关键词】 relatively centralized administrative penalty right;power belonging;system of integrated law enforcement
【文章编码】 1002—3933(2005)01—0139—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 1
【页码】 139
【摘要】

行政处罚法第16条确立了相对集中行政处罚权制度,该项制度成为目前行政执法体制改革的重要手段之一。通过对相对集中行政处罚权制度在实施过程中产生的诸如执法范围不明、权力归属不明、职责脱节等问题的阐述,从专门立法、权力归属、执法体制、政府机构改革等方面提出了完善该项制度的一些设想。

【英文摘要】

The system of Relatively Centralized Administrative Penalty Right is established at the 16th clause in the Administrative Penalty Law and has become one of the important means in current systematic reform for administrative ution.The article has showed its practical confusions such as the indistinct utive limits,the indistinct power bounds and the divorce of duties,and put forward some suggestions to perfect the system through such aspects as specialized legislation,power belonging,utive System.

【全文】法宝引证码CLI.A.119670    
  
  

前言

随着我国市场经济的不断深入,对政府行政系统的管理提出了越来越高的要求,传统的行政职能划分已适应不了宏观调控管理思想的基本要求。市场规模的日益扩大、利益组合关系的日趋复杂、交织性社会事务的不断涌现,使以前非常细化的职能划分难以应付。要么出现管理中的调控缺位,要么出现互相推诿或越权。要消除此种种弊端,政府行政系统必须以一个相对一致的姿态调控具有交叉性的社会关系和难以归类的社会事态。在这种背景下,行政处罚法16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”为推行第16条的规定,国务院在其发布的《关于贯彻实施(中华人民共和国行政处罚法)的通知》(国发(1996)13号)中规定:“各省、自治区、直辖市人民政府要做好相对集中行政处罚权的试点工作,结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见,报国务院批准后施行。”这样,国务院文件将行政处罚法16条的规定概括为“相对集中行政处罚权”,此后一直采此叫法(实践工作中有的称其为“综合执法”)。对于解决多头执法、职权分散和交叉、执法机构庞大等问题,“相对集中行政处罚权制度”无疑是一个突破方向。

全国各地相对集中行政处罚权的实施,实现了执法职能的相对集中,能够有效克服分散执法软弱无力的弊端;责任明确,减少职责交叉和执法推诿扯皮,提高了执法效率;精减了执法机构和执法人员;而且在一定范围内进行了行政处罚权与行政许可权相对分离的探索,为进一步改革和完善我国的行政执法体制以及政府机构改革进行了有益的尝试。但是,在相对集中行政处罚权制度取得成效的同时,实施过程中也暴露出诸多问题。笔者拟通过本文对存在问题的分析,提出自己初浅的认识,以期引起大家对此项制度改革的关注和讨论,并以此为解决实践部门的困惑有所裨益。

一、简要回顾

行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度之后,1997年5月北京市宣武区第一个启动以城市管理领域[1]为突破口进行相对集中行政处罚权试点工作,至2002年8月份,全国已先后有23个省、自治区的79个大中城市和3个直辖市经国务院批准,开展了相对集中行政处罚权的探索性工作[2]。通过成熟的试点之后,国务院于2002年8月22日发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工1作的决定》(国发(2002)17号),授权省、自治区、直辖市人民政府批准决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作(不再需要国务院审批)。该文下发之后,相对集中行政处罚权试点阶段结束,此项制度在全国全面铺开。

从已经批准实施相对集中行政处罚权的城市实际调整的行政处罚权范围看,主要集中在城市管理领域。城市管理是我国行政管理大系统的一个分支系统,而其本身又可以分解为若干个职能不同的子系统,所以它是一个十分复杂的整体。城市管理方面的职责主要有城市规划、房屋、土地、建筑业、市政公用事业、市容环卫、园林绿化、公安交通管理等方面。与之相适应,在行政处罚相对集中以前,原来由规划、房管、国土、建设、市政、市容环卫、园林绿化、交警等多个主管部门行使的各自行政处罚权,造成条块分割、多头执法、重复处罚等现象,也容易导致各职能部门之间的纠纷和矛盾。因而城市管理领域是权力行使重合[3]比较显见的领域。“在开展相对集中行政处罚权试点初期,考虑到城市管理的内容比较复杂,涉及面广,执法主体比较多,在这一领域中相对集中行政处罚权,有利于取得经验,推进工作。”[4]“实行相对集中行政处罚权的领域,是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出的,严重影响执法效率和政府形象的领域,目前主要是城市管理领域。”[5]所以,目前各实施城市基本上都是在城市管理领域内进行相对集中行政处罚权,在此基础上,有些城市已经开始在交通、文化等行政管理领域开展相对集中行政处罚权工作。

二、存在的问题

(一)集中行政处罚权的范围不明

1.立法不明确造成实践混乱

行政处罚法16条仅规定了相对集中行政处罚权制度,同时规定“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”,不能集中由其他行政机关行使。除此之外,该部法律对可以相对集中行使的行政处罚权没有规定具体领域和具体范围。究竟应当集中行使哪些行政处罚权,相对集中到什么程度,对这些问题,即便是国务院及其法制办给各实施城市的批复也只是列举了几大类涉及城市管理方面的行政处罚权.缺乏明确的界定及界定的标准。国务院及其法制办批复给实施城市的相对集中行政处罚权的范围,主要是城市管理领域的有关行政处罚权;主要是指市容环境卫生、市政公用、城市规划、环境保护、园林绿化、工商会让它误以为那是爱情行政、公安交通管理等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。从已经实施该项制度的城市实际调整的行政处罚权范围看,大部分都集中了上述范围的职权。但由于没有法律、法规对此明确规定,而且,国务院已于2002年8月22日发文将实施相对集中行政处罚权的审批权授予省级人民政府,国务院现在已经不直接审批,因而现在许多实施城市集中行政处罚权的范围已与初期时的范围有很大差别,有些城市集中处罚权范围已经远远超过上述范围,有的甚至集中了专业性很强的行政处罚权。例如大连市相对集中的行政处罚权除国务院批准的范围外,还集中了建筑市场、房地产管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。深圳市罗湖区集中的行政处罚权的范围更广,除国务院批准集中的范围之外,还包括文化市场管理、房屋租赁管理、旅游市场管理、社会医疗管理、计划生育管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。深圳市集中的行政处罚权,除国务院批准的范围之外,还包括爱国卫生、犬类管理、水务管理、卫生管理、房屋租赁管理、畜禽屠宰管理等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。珠海市集中的行政处罚权,除国务院批准的范围之外,还包括供水管理、生猪屠宰管理、文化市场管理、旅游市场管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权[6]。现实说明哪些行政处罚权应当集中、也可以集中,各地有不同的认识,导致在实践做法上产生较大的差别。有的城市盲目求大、求全,集中行政处罚权的领域铺得太宽,将一些毫不相关的行政处罚权捆绑集中,结果与各行政职能机关的关系协调困难,纵向的内部管理层次和结构很难理顺,相对集中行政处罚权的优势不仅没有表现出来,原有的稳定的管理力量也受到了削弱,违背了相对集中行政处罚权的初衷。

2.部分集中处罚权造成新的权力交叉

国务院批复给实施城市集中行政处罚权的范围中,集中的环境保护、工商行政、公安交通管理等方面的只是部分行政处罚权。集中环境保护方面的只是社会生活噪声污染和建筑施工噪声污染的行政处罚权、对城市饮食服务业排污行为的行政处罚权;集中工商行政管理方面的只是无照商贩的行政处罚权;集中公安交通管理方面的只是侵占道路行为的行政处罚权。除划转的这部分处罚权外,环境保护、工商行政、公安交通等部门还保留其他的行政处罚权.因而对这些部分划转的行政处罚权,极易与行政职能机关仍保留的行政处罚权混淆,造成界限不清,实践中很容易形成执法误区,并出现新的执法交叉或执法真空现象。而且将部分的行政处罚权从原行政职能部门中分离出来相对集中行使,增加了执法队伍,与“精简、统一、效能”的原则是相悖的。

3.集中专业性较强的行政处罚权造成执法低效

相对集中的行政处罚权应是多头执法、职责交叉、执法扰民问题比较突出,严重影响执法效率和政府形象的领域,而且也主要是针对面上的、处罚简单易行的、技术含量不高的、易反复的行为。但是目前各实施城市集中的行政处罚权中却包含一些专业性很强的处罚权。例如环境保护、城市规划等方面的行政处罚权,即专业程度较高的行政处罚权。从环保的特点看:环保的行政处罚与市容、市政、绿化等一般城市管理的行政处罚有一个重大的区别,一般城市管理行政处罚对违法行为的认定较为直观,如乱涂乱画、乱扔垃圾、破坏绿化等,一般不需要专业知识和技术鉴定就能认定,而对违反环保法规的行为如认定噪音超标、水质的测定、空气污染等必须具备较强的专业知识和相应的检测手段、检测设备。又如相对集中的城市规划方面的行政处罚权,也涉及很强的专业性,非相对集中行政处罚权的执法人员所能运作,其结果只能是低效率、低水平的执法。

(二)行政管理断链

1.职责不衔接

实行相对集中行政处罚权制度要对分别属于各行政职能机关的行政处罚权进行重新配置,各行政职能机关都交出一部分行政处罚权给相对集中行政处罚权的实施机关,由其独立行使,变多家执法为一家执法。因此,相对集中行政处罚权具有“权力转让性”,对于享有某一职权的原机关来讲,其与相对集中行政处罚权的实施机关的关系就是一种权力转让关系(当然这种权力转让必须符合一定的条件和程序)。相对集中行政处罚权以前,行政许可权、行政收费权、行政处罚权、行政强制权都由一个机关统一行使。这种集行政许可、行政处罚等各种行政权于一身的行政管理模式,行政权在一个部门内部“一条龙”运作,客观上使各种行政权的行使衔接紧密,有利于提高工作效率。但是这种模式存在着权力过度集中、不利于监督等弊端。相对集中行政处罚权后,行政权进行了重新配置,在现有立法体制下横向调整部分行政处罚权并集中由一个部门行使,较好地解决了多头执法、职责交叉、重复处罚等问题,形成了行政许可与行政处罚之间相互制约的关系。但与此同时,对某一项社会事务的行政管理“链条”被纵向切割,即原由一个部门统一行使的行政许可权、日常管理权与行政处罚权相分离,分别由行政职能机关和相对集中行政处罚权的实施机关行使。在这种新的体制下,实践中出现了相互脱节、监管失控等新问题。“有关行政职能部门与综合执法机关之间的职责冲突,从某种程度上说对执法产生了很大的影响,这种影响甚至比相对集中行政处罚权之前的职责交叉问题还要大。”[7]如法律规定严重影响城市规划的建筑物必须拆除;不影响城市规划的可以没收,并处罚款。是否严重影响城市规划,应由规划部门认定,而有的相对集中行政处罚权的实施机关不与规划部门沟通,自行处罚。如行政职能机关拒绝或怠于向相对集中行政处罚权的实施机关提供作出行政处罚所需要的各种行政许可资料;对于相对集中行政处罚权的实施机关作出行政处罚决定并责令相对人限期改正的,行政职能机关不在期限内为相对人补办相关手续,致使相对人无法消除违法状态,以及由于行政职能机关的前期管理存在违法或缺位,造成相对集中行政处罚权的实施机关无法有效地依法实施处罚[8],等等。这些问题的出现,表明如何衔接原本合一的行政管理“链条”,是实施相对集中行政处罚权制度以后应当解决的一个重要课题。

2.协调困难

相对集中行政处罚权的实施机关拥有的法定职权是行政处罚权,不包括行政许可、行政收费、行政强制执行等其他行政权。事实上相对集中行政处罚权的实施机关所拥有的处罚权已经属于行政管理的末端,尽管处罚权是相对集中了,但这之前的所有行政管理职能都还分属于相关行政职能机关。由于行政管理活动的复杂性和多面性,各个部门之间,从本位利益出发,普遍存在着一种“不买账”的现象。而对于一个具体的行政管理活动,行政管理权和处罚权又多是相互依存、相互促进、相互制约的,而旧的行政管理习惯和行政管事职能的分散性,客观上使相对集中后的行政处罚权和其他行政管理权的协调难的问题显得更加突出。处理得好,可以提高宏观管理效能;处理不好,将会产生极高的协调成本。目前,各地大都通过政府发文件或各有关部门共同发文件的形式确立各方的协作关系。虽然如此,由于文件的规范程度和强制程度所限,从目前实施的情况看,这两个机关之间的协作关系并没有得到有效的处理。相对集中行政处罚权的实施机关与行政职能机关如果协作不好,将会带来两方面的后果,既影响相对集中行政处罚权实施机关行使处罚权,又影响行政职能机关行使行政职权的积极性。

3.监督检查职责划分不清

这是目前开展相对集中行政处罚权面临的最明显、最实际的问题。分权后,行政职能部门行使行政许可权,相对集中行政处罚权的实施机关行使行政处罚权,因而两者之间出现了一个巨大的监管阶段,也即监督检查阶段。行政职能部门作为主管部门,应当对该领域的事务行使日常的监督检查职责,相对集中行政处罚权的实施部门为了行使行政处罚权,也必须对该领域的社会事务进行监督检查,由此出现了监督检查职责的交叉,现俗称“监督检查扰民”。由于责任和利益所致,双方都想把本部门的职责分清,却又都不愿履行监督检查职责,认为监督检查职责都是对方的职责,由此造成了谁都可以管、谁也都可以不管的局面。

(三)专业技术鉴定不独立

由于行政处罚权相对集中,综合权限范围较广,专业性强,涉及城市规划、环境保护、公安交通管理等方面的专业性内容较多,许多违法行为的确定、行政处罚决定的作出都必须依靠专业技术鉴定。按照现在的行政管理体制,行政机关不仅要履行行政执法权,还负责解决与行政执法相关的技术问题。因此,不少行政机关都分别设置了附属的技术检验、鉴定机构,为所在部门的行政执法活动提供技术服务。相对集中行政处罚权后,原有的专业技术检验、鉴定机构大部分仍是行政职能机关的下属事业单位甚至是由行政职能机关直接来鉴定。相对集中行政处罚权实施机关对于需要作技术分析、鉴定、检测的违法案件,除小部分可以委托社会中介机构进行鉴定外,大部分还得求助于行政职能机关。技术检验、鉴定机构隶属于行政机关,容易引发行政相对人对技术检验、鉴定结论的不信任感,而且这种机制很容易造成行政职能机关对相对集中的行政处罚仍有很大的主导性,不利于相对集中行政处罚权的实施机关独立行使职权。

(四)缺少强制措施和强制执行权

首先,相对集中行政处罚权的实施机关缺少行政强制措施。行政处罚权虽然转移了,但是相应的行政强制措施权却没有转移。例如,属于相对集中处罚权范围的违章停车行为、经营户占道设摊行为,由于驾驶证、行驶证、工商营业执照是相关行政管理部门核发的,法律法规规定只有发证部门才有暂扣这些证件的行政权力,因此相对集中行政处罚权的实施机关就无权在查处这些违法案件中行使暂扣有关证件的行政强制措施,缺少应有的执法手段,造成执法不力。其次,相对集中行政处罚权的实施机关缺少行政强制执行权。由于处罚权的相对集中,执法机关的执法任务大增、处罚案件也相应增加,需要强制执行的行政处罚决定自然也增加。但由于相对集中行政处罚权实施机关没有行政强制执行权,行政强制执行权要么仍属于行政职能机关,要么要申请法院强制执行,因而造成或者行政处罚决定无法实现,或者相对集中行政处罚权的实施机关花费大量的精力于申请法院强制执行或要求行政职能机关强制执行,最终的结果都是行政处罚的软弱、行政效率的低下。

相对集中行政处罚权实践过程中出现的这些问题,是体制改革和制度创新过程中产生的。上述分析的问题,全国各实施城市具有共性,因此,解决这些问题是推进和完善相对集中行政处罚权制度的关键。

三、解决对策

(一)专项立法

行政处罚法实施以后,各实施城市为了规范本地的运作,制定了一些规范性文件。但由于一些城市本身没有地方立法权,所制定的文件都是规章以下的规范性文件;即使是拥有地方立法权的城市制定了这方面的政府规章或地方性法规,也由于制定这些政府规章和地方性法规上无国家法律、行政法规作为依据,下无现成的立法经验可借鉴,不足以规范相对集中行政处罚权实践工作中出现的各种新情况、新问题。而目前国家立法中,除《行政处罚法》对相对集中行政处罚权制度有原则性的规定外,尚无一部权威性的法律或法规对各实施城市的成功经验予以肯定,并对存在的问题予以明确规范。随着相对集中行政处罚权制度的全面推开,若无国家法律或行政法规的全面规范,具体操作将无法依法进行。因此,笔者认为,制定涵盖实施相对集中行政处罚权制度的目的、原则、作用,执法主体的设立、性质、地位、职责,执法的具体管理体制、运作方式、执法程序等一系列内容的专门性法律或行政法规,对涉及相对集中行政处罚权工作的各个方面进行全面的规范,也即应当对相对集中行政处罚权进行全面立法{1}。

按照《立法法》的规定和执法实践的需要,笔者认为,至少应当制定以下两个层次的规定:

一是根据《行政处罚法》的规定,由国务院制定《相对集中行政处罚权条例》,作为相对集中行政处罚权制度的专门依据,应包括下列内容:(1)相对集中行政处罚权的法律性质,即在法律规范中界定相对集中行政处罚权的法律性质,以避免在这一问题的法律 小词儿都挺能整

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}关保英.执法与处罚的行政权重构(M).法律出版社,2004.125.

{2}胡建淼.行政法学(M).复旦大学出版社,2004.207.

{3}吴金群.综合执法:行政执法的体制创新(J).地方政府管理,2000,(9).

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