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【期刊名称】 《上海政法学院学报》
循环经济与循环经济立法研究
【英文标题】 Research on Legislation of Environmental Economy and Circular Economy
【作者】 翟勇
【作者单位】 全国人大环境与资源保护委员会法案室{副主任}
【分类】 立法学
【中文关键词】 循环经济;循环经济促进法;行为;行为科学
【文章编码】 1674-9502(2017)06-011-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 6
【页码】 11
【摘要】

《循环经济促进法》颁布以来,10年间并没有得到有效实施,其原因在于,循环经济的概念定义不清,很难构筑符合法律特征的行为体系,导致该法在立法理论上存在缺陷与不足。从行为科学的基本原理出发,审视了该法在行政执法、司法审判和遵守法律三方面的实践困境:没有一套有效的执行系统来认真执行这部法律,各地循环经济产业园区的循环经济特征不明显,效益不理想;颁布以来,也没有发生一件司法审判案件,司法机关和办案人员对该法的认知度低;企业没有按照这部法律的规定去作为或不作为,仅仅把它作为一个宣传的招牌。现在,循环经济法修改工作面临着两难的困境,一方面,循环经济理念的推行者要求制定一部强有力的循环经济法律,另一方面,又难以做到制定符合法律逻辑的循环经济行为规范,总之,立法应回归到行为的实在性和行为规范的目的上,而不是陷入抽象意念的想象中。

【全文】法宝引证码CLI.A.1231152    
  《循环经济促进法》自颁布实施以来,10年间没有得到有效实施。事实上,不用说有效实施,甚至就没有真正意义上的实施。因为当我们对照法律实施的含义去考证循环经济促进法的实施效果时就会发现,无论是在行政执法上,还是在司法审判上,或者在法律遵守上,均不能满足基本的要求。
  一、从法律实施看循环经济促进法
  (一)关于行政执法
  从行政执法上来看,几乎没有具体的行政机关或者部门通过一套有效的执行系统来认真执行这部法律。对此,或许人们会说,近年来在中国大地上到处存在的循环经济产业园区,循环经济热火朝天的项目申请和审批“落地”,中国循环经济在世界上的影响……等等,难道不是循环经济促进法有效实施的证明?从这样的意义上讲,确实有一些行政执法部门在宣传循环经济和建立循环经济产业园区,并试图通过理想中的循环经济原理在推广循环经济方面做出了诸多努力。如果这些算作循环经济促进法在行政执法上的成就,那么就有必要对其进行认真的研究、思考,以便给出合理的评价。就我国的循环经济产业园区来说,我们坚持一个重要的理念,即用实践来检验真理。通过审视这些循环经济产业园区,会发现循环经济产业园区实践并不十分理想,[1]具体可从以下几方面来认识:
  1.循环经济产业园区的特征不明显
  我国各地存在的循环经济产业园区的循环经济特征并不明显。如果我们换一些名称和概念,诸如低碳经济产业园区、两型社会产业园区、绿色经济产业园区、环保产业园区、节能减排产业园区、资源节约与环境保护产业园区、可持续发展产业园区,等等,将所有20多年来产生的那些相互关联、区分不清的新名词、新概念、新说法相互替换,同样可以做出一番不同的描述。这就是为什么在中国的每一个循环经济产业园区内,都可以看到许多不同的“牌匾”、不同的称谓、不同的“产业标识”的缘故。这一切可以用来证明是循环经济促进法行政执法取得的成就吗?恰好相反,即这些现象说明,什么是循环经济产业没有说清楚,这些园区也不是专门的循环经济产业园区。因此,仅凭这些来证明循环经济促进法的行政执法成就是不充分的。为什么会是这样呢?因为尽管这些园区有诸多的牌匾和称谓,被授予各种不同的“产业标识”,但现实的事物却只有一个。如果是真正意义的循环经济产业园区,就不应当被视为其他事物。问题的关键是为什么这样一个事物可以被拿来普适解读,即被通用地解释为各种其他事物呢?其答案应当是:要么这些解释存在问题;要么这个事物本身存在问题。因为每一个事物均应当有其本质特征,而使千差万别的事物有所区别。本质特征不应当是众多的,也是不可以和其他事物相互通用的。就像人一样,任何人都有区别于他人的特征,即便是双胞胎也同样如此,否则这个世界就会混乱不堪。哲学上所说的事物的普遍性和事物的特殊性应该是不同的,事物的普遍性是指同类事物之间的共性。事物的特殊性,即事物的本质特征,是指一事物与它事物相互区别的依据。所以,如果循环经济这一事物在本质特征上不能与它事物相区别,则要么是它的客观实在性受到怀疑,不存在的事物应当没有本质特征;要么是对其本质特征根本没有表述清楚。而更大的可能应当是前者。
  2.循环经济产业园区的效益不理想
  就目前循环经济产业园区的发展状况看,经济效益好的很少,有经济效益的园区并不能说清楚其效益与循环经济的关系,说不清其效益是如何源自于循环经济的,与循环经济有着怎样的必然联系。至于那些效益不好的园区,一些已经转型了,甚至其中的一些从设立循环经济产业园区后不久就改作他用了,最普遍的是搞成了房地产项目;那些没有转型的,许多已经停产,等待国家给予更大规模的投入,以支撑其关于循环经济的设想,尽管以往的投入并没有带来理想中的效益。至于说循环经济产业园区的环境效益,如果从现实中考证,就会看到许多打着所谓“循环经济产业园区”旗号的园区存在严重的环境污染问题,在这些园区中,人们看不到循环经济的环境效益,而是相反的事实。当然有的循环经济产业园区的环境效益还是好的,但问题的关键是其由循环经济带来的环境效益难以认定。如果从社会效益去考证,那么现实中的一些循环经济产业园区确实存在着各种不同的社会纠纷和矛盾需要有关部门来解决。因此,不能仅仅根据一些表面的现象就简单地认为循环经济促进法在行政执法上有了很好的实施效果,还是应当“透过现象看本质”。
  (二)关于司法审批
  从司法审判工作上看,事实令人尴尬。因为自这部法律实施以来,没有一件司法审判案件发生过。原因或许是在发展循环经济过程中不会产生司法上的纠纷和冲突,也或许虽然有这种纠纷和冲突,但司法机关并“不关心”。但人们的真实感受是司法机关几乎无人过问这部法律,在许多司法机关的司法视野中,就不存在这部法律;也或许司法人员不认为这是一部可能与司法工作相关的法律;对于一些基层的司法机关工作人员来说,甚至不知道有这部法律的存在。因此,就难以提及从司法上如何来重视实施这部法律。一部法律被司法机关忽视或者忽略的原因,应该有这样几种原因:一是立法上没有给司法工作留有空间,即没有发挥司法机关作用的相关规定,诸如具体的司法机关的职责和程序、违反法律的司法责任追究机制、当事人运用司法维权的条件,等等;二是虽然法律作出了与司法有关的规定,但现实中根本不能实际操作;三是司法机关“忽视”法律的规定,“不尽”其应尽的责任。这里的原因应当是第二种情况,尽管这部法律的第55条、第56条、第57条均作出了与司法审判相关的规定,但却因为整部法律没有关于循环经济行为的定义,因此就难以判定哪些行为是需要通过司法审判来处理的。从前述三条的规定看,难以从中去认定哪一项内容体现循环经济的司法审判特征,也难以依据循环经济促进法来进行司法审判。因此,只能就一些具体的关于资源利用的行为问题勉强作出损害赔偿的规定,这样的规定因为缺乏有效的技术支撑而难以实施;或者重复了其他法律的相关规定而被忽略。没有基本的循环经济法律关系认定,如何开展有关循环经济的司法审判工作呢?循环经济司法工作的现实状态,并非表明司法机关不作为,而恰恰相反,表明了他们认真、负责和尊重客观事实的态度。
  (三)关于遵守法律
  遵守循环经济促进法的尴尬情况就更为明显。作为这部法律实施最主要主体的企业法人及其员工,根本就没有人按照这部法律的规定去作为或者不作为。甚至企业家也很难说清楚什么是循环经济,以及如何在循环经济理念下贯彻实施循环经济促进法。但是,在循环经济的产业园区,企业家们会向人们讲述许多关于循环经济的发展状况和成就,却不时掺杂有关环境保护、节约资源、节能减排、资源综合利用、低碳发展的各种说法。事实上,这一切只要用一句话就可以完全概括,即资源综合利用。在此需要说明一点,一些理论家们把资源综合利用视为循环经济的组成部分,或许循环经济的全部妙处就在这里。即把中国人总结的适合中国实际的资源综合利用,换上一个从海外舶来的“循环经济”的新概念,在意念中赋予其充分的经济效益,便成了今天的“循环经济”理论。简单地说,就是把中国人在实践中总结出来的适合中国国情的资源利用方式,扣上一个“洋帽子”。于是,中国人的智慧就成了美国人波尔丁的智慧,波尔丁也就成为了中国资源综合利用文化的引领者,甚至成为中国资源综合利用的先师,中国的资源综合利用也被迫“归顺于”波尔丁的循环经济理论。[2]但这仅仅是理论家们的设想,对于那些企业家们来说,他们基本的做法是张冠李戴、文不对题地讲述循环经济成就。如果你私下里去请他们解释什么是循环经济,他们一定会说:“说不清楚”、或者“不懂”。如果你继续问他们:刚才您不是介绍了许多发展循环经济取得的成就吗?他们会告诉你:“这是‘他们’要我说的……”。
  面对法律实施三大要素即行政执法、司法审判和遵守法律的如此窘况,人们也经常会听到这样的说法:这部法律实施10年来起到了很好的作用,促进了循环经济的发展……,但几乎所有如此介绍循环经济促进法实施情况的人们,最后都会说出这样一句话:“至少这部法律使循环经济意识得到了宣传”或者“这部法律使更多的人认识了循环经济”或者“这部法律使循环经济更加深入人心”。问题的关键是,究竟是为了使一个概念(或者意念)深入人心,还是为了在这个概念(或者意念)下给我们的现实带来实际的进步和好处……。
  一个意念“深入人心”,与一部法律得以有效地贯彻实施是否是同一回事,对于这个问题应该不需要人们来论证。当法律实施各个要素处于上述状态时,一切就应当十分清楚了,应当无需再做更多说明或者论述了。
  二、关于“意识”与“行为”的关系问题
  “循环经济”首先应当是一个意识或者意念,这样的意识或者意念是否能够落实为人们的具体行为,进而把循环经济认定为一个行为意义下的概念,再进一步构筑一个有关循环经济的行为体系,是在本文的命题下所要探讨的核心问题。恰恰是对这样的一个核心问题,迄今为止没有人作出清楚的说明,也就是没有人能够说清楚循环经济的行为概念和内涵,或者在行为科学意义上对循环经济作出清楚的说明。要达到如此目的,需要首先弄清的问题是,“循环经济”究竟是一个意念,还是一个可以说得清楚的行为?或者这个循环经济意念是否能够转化为人们的行为?
  有人喜欢谈论西方的“宗教革命”和“法的革命”,[3]试图要说明宗教戒律是如何转变为法律的。确实在西方的历史中曾经有过将一些宗教戒律转变为法律条文内容的历史事实。但是,在西方宗教中有关神或者上帝、耶稣基督的意念或者“行为”是怎样在法律中得以体现和贯彻实施的,那些高明的西方“宗教革命”和“法的革命”的思想家们是如何把上述这些意念转变为可以实施的法律条文内容的,怕是没有人能够得出清楚的证明。有关东方宗教中的默罕默德、真主、释迦摩尼、佛主的意念或者“行为”也不会有人将其转变为可以实施的法律条文吧。所以,人们实际了解和感受的应当是:宗教是宗教,法律是法律。同样,就“循环经济”与“行为”之间的关系来说,也应当是如此,即“意念”是“意念”,“行为”是“行为”;“循环经济法”是“循环经济法”,“行为规范”是“行为规范”。如果一个意念仅仅停留在意念上,而不与现实生活紧密连接,那么其结果就可能是:仅仅那些少数“意念”的建构者讨论“意念”,而广大的民众则关注和实施现实的行为。这就是当今循环经济促进法实施面临的实际情况。
  有人可能会说,任何行为都是由思想来指引的,法律特别是中国的许多法律是要明确基本原则的,有的法律还要明确一些“方针”,没有思想和意识指引的行为是难以实施的,刑法对于是否构成犯罪的条件需要考证行为人的主观意识……于是,混沌的逻辑思维开始通过头脑转化为言语和文字来制造现实的混乱了。我们也就不得不跟随他们来谈论哲学与法学的关系,特别地要谈谈逻辑学和法律逻辑问题……。
  首先,我们来探讨法律,特别是一些行政类法律中设置的“基本原则”问题。事实上,这样的基本原则是针对行为来设定的,所以应当视为行为原则。诸如环境保护法明确了“保护优先”的原则,这个行为指向是十分清楚的,即当人们在处理环境保护与发展的关系问题时,需要首先考虑对环境的保护。这种行为原则与“意念”的最大不同,是对行为的指引十分清楚和具体,而不是含糊其辞。其次,我们来讨论法律中设置的“方针”问题。法律中设置的“方针”应当视为一部法律总体和主要的行为策略,不好意思这里把“谋划”和“谋略”用在法律中予以解释,而事实上,法律就是一种谋划,谋划分配和设置各种不同人群的权利、义务及其关系,这里不作更多说明。但总之,方针也总是具体的,至少其意思是能够被人们所认识、理解和把握的,其对行为的指向也是清楚的。如刚刚通过的《中华人民共和国核安全法》(以下简称“核安全法”)中就有关于方针的表述,即把“确保核安全”的思想引入到这部法律之中,作为一切核安全乃至与核相关的所有活动的总方针。张德江委员长在讨论核安全法(草案)时的发言中强调这部法律突出一个“严”字,“要确保核事业万无一失”。这就是对核安全总方针的进一步解读,含义十分清楚,易于把握,其对行为的指向十分清楚。再次,我们来看看关于刑法中确立的主观意识,专业上称为“主观动机”。这种对犯罪构成要件之一“主观动机”的规定是十分必要的,也是十分清楚的,它清楚地说明犯罪这种行为与主观动机的关系,犯罪一定是要有主观动机的,因此,没有主观动机的行为,就不会被认定为故意犯罪行为。这一“主观动机”要件在法律中的设定是针对行为来确定的,含义是十分清楚的,对行为的指向或者对行为性质的认定是具有实际意义的,它同样不同于那些含糊不清的“意念”。
  总之,那种试图以前述这三个问题即“基本原则”、“方针”和“主观动机”作为支撑“意念”对行为具有实际意义的打算是徒劳的。因为前述这三个问题在法律中的表述是具有实际意义的,与行为是紧密联系的。而“意念”则不同,其最大的不同就是不能说清楚它与行为的关系,与行为的紧密联系性。无论人们用什么样的方式来描述“意念”都只能使人们仿佛在一种含糊不清的幻梦中,在云里雾里。人们越是想从高端、抽象的意念上去解释行为,就越会使人们“摸不着头脑”。这种做法也充分地表现出逻辑上的不严谨,把具有实际法律意义的“基本原则”、“方针”和“主观动机”与“意念”混淆在一起,应当是逻辑思维上的不准确。个别循环经济理论的推演者,试图说明一切资源的利用方式均可以用扩大的“循环”含义去解读,即在“闭合”含义的基础上,扩充地解读资源循环的含义,以便可以把以往一切关于资源综合利用的含义,“拓展地”解释为资源“循环”利用,把一切资源利用后派生的资源的再利用或者再生利用,均视为“循环”利用。然而,列宁说过:“真理只要向前一步,哪怕是一小步,就会成为谬误。”如果仅仅是人们茶余饭后的一种随意说法,或者提出一个让人们争论的理论,在现实中可能是行得通的,但是如果把这样一种“资源循环”的意识定

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