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【期刊名称】 《法学评论》
特色、价值与局限:民国后期行政审判述论
【作者】 谢冬慧【作者单位】 南京审计大学法学院{教授}
【分类】 行政法学【中文关键词】 民国后期;行政审判;行政法院
【英文关键词】 Later Period of the Republic of China; Administrative Trial; Administrative Courts
【期刊年份】 2019年【期号】 6
【页码】 48
【摘要】

民国后期的南京国民政府时期,应运而生了专事行政审判的行政法院及完备的行政审判制度,达到民国时期至高水平,也代表了近代中国行政审判制度的最高水准。不仅在更高远的社会政治层面建立起了行政权力制约机制,而且在承继民国前期的司法理念和行政审判制度的基础上进行了制度创新,其历史意义与法律价值较为深远。然而,其历史的局限性也比较明显,存在着影响审判效果的些许因素。对此,我们应对照反省当下的社会现实,开展一些拓展性反思。当今的行政审判制度设计与运作,或许从过往的历史中寻找到有益的参考和借鉴。

【英文摘要】

In the period of Nanjing National Government, the administrative courts and the complete administrative trial system came into being, which reached the highest level during the period of the Republic of China, and represented the highest level of modern Chinese administrative trial system. The administrative power restriction mechanism established in the higher politico-social level, and the system innovation carried out on the basis of the judicial concept and administrative trial system in the early period of Republic of China, which had profound and lasting historical significance and legal value. However, due to the obvious historical limitations, there were some factors which can affect the effectiveness of the trial. In this regard, we should reflect on the present social reality and develop some extended reflections. The design and operation of the current administrative trial system may find useful reference from the history.

【全文】法宝引证码CLI.A.1281296    
  
  

中国具有现代意义的行政审判制度正式建立于民国时期,而民国后期的南京国民政府时期,又是旧中国行政审判制度最为发达的时期。鉴古知今,当下,我们在建设社会主义法治国家的进程中,更加重视依法行政,加强权力制约。在这种背景之下,行政审判制度备受关注。此时,民国时期行政审判制度中的“闪光点”也备受关注。但是,民国后期的行政审判制度也存在不足之处,应该历史地评判它。

一、制度特色:近代中国行政审判的缩影

每一种法律制度都有其生长的法律文化背景,也打上了时代的烙印,因而各具特色,司法审判也不例外。中国的司法制度源远流长,古代的司法制度在漫长的历史发展中形成了自己的一些特色,无论是完善的制度构建,还是较为理性的证据规则,以及独特的文化特质,都使它在世界司法制度史上占有重要的地位,并对周边的司法制度的建立产生过程度不同的影响。[1]然而,随着清末变法,进入民国时代的司法审判等一系列制度均游离于古代之外,迈上了效仿和移植大陆法系法制、吸纳英美法理念的道路。与古代司法制度相比,民国时代的司法审判别有一番特色,而行政审判具有区别于其他类型审判的特色,己是不争的事实。因而,欲评价民国后期的行政审判,必须首先从这个“特色”出发。

(一)审判制度完备,为行政审判奠定法律基础

民国后期的行政审判制度,经过清末变法的传统洗礼,临时政府的理念构建,北洋政府的实践检验,以及国民政府的不断创新而实现其体系化与完备化的。有如学者所评:“中国近代具有现代意义的行政立法始于清末法制改革,在其后的40余年间,晚清政府、北洋政府、南京国民政府制定和颁布了数以百计的行政法律法规。”[2]的确,清末变法开启了中国法制摆脱传统模式、效仿大陆法系架构的历程。行政法制作为其中的重要组成部分,也开始了重建的历史。清末的预备立宪以行政改革、官制改革[3]为核心内容,分权定限,提高行政效能,为建立近现代的行政审判制度奠定了理论基础。民国初建,《临时约法》所确立的国家行政机关的组织体系及其活动准则,也成为北洋时期国家行政机关活动和行政诉讼的法律根基。“北洋政府处在一个混战割据的时代,其行政立法的重点也在于调整中央与地方,中央与各阶层间的相互关系,加强对职权的控制。”[4]这期间颁行的中央和地方各级政府的行政组织、管理活动的法令与各种规范性文件,都进一步丰富了行政审判法制的体系内容。在此基础上,后期的国民政府一方面积极沿用北洋时期优秀行政法制文化传统,另一方面继续移植和借鉴大陆法系及英美法系的行政法律成果,力求建立较为完备的行政审判法制体系。

国民政府主张“无法律无行政”,坚持“适时修律”的原则,使得行政相关制度逐渐体系化与完备化。有学者认为,“我们从众多行政法规的酝酿、制定到修改、废除的具体史实中就可以看出,行政法和其他法律一样,都是国民党政府六法体系中的不可缺少的重要组成环节。”[5]这无一不表明,国民政府对行政审判等制度设计的重视程度。当时的很多法律都是配套出台,且跟踪修改,行政法律也不例外。例如,国民政府时期的《行政诉讼法》与《行政法院组织法》均于民国二十一(1932年)十一月十七日公布,其依据行政诉讼法而制定公布之行政诉讼费用条例亦同时施行。随着时间的推移,这些法律的修改也随之进行。民国二十六(1937年)一月八日,诉愿法、行政诉讼法及行政诉讼费用条例,复经修正公布。民国三十一(1942年)七月,行政诉讼法再次修改公布。[6]如此频繁修改,使得行政审判制度不断完备。

有学者认为,民国后期的南京国民政府统治时期是“中国法律文化真正迈出具有现代意义的步伐,开始与世界法律文化逐渐交融的重要时期”[7] “的确,南京国民政府为达到其政治统治目的及适应形势发展的需要,制定并实施了一整套完整的法律体系,将中国法律的近代化推到了旧中国所能达到的最高水平。在这一法制背景下,行政审判制度的发展无疑也达到了一个较高的层次,既为当时的行政审判奠定了法律基础,也为行政审判工作的规范化、现代化提供了前提条件。”[8]简言之,民国后期完备的制度奠定了行政审判的法律基础。

(二)审判机构独立,为制约权力提供组织保障

审判机构是审判工作的主要场所,其体制问题事关重大。民国后期的国民政府行政法院是中国近代法制最完备的行政审判机关,其在行政审判中的特色自然值得关注。一般认为,司法的内容受各国传统和时代因素影响,具有历史的可变性,无法以一定的方式加以界定。考察国民政府行政审判的具体实践,分析其在审判组织及其体制方面的特点,揭示国民政府行政审判制度的运作规律,非常必要。

审判机构独立的体制是与一个国家总的政治思想和司法体制是融为一体的。“1912年,中华民国肇建之初,根据国体变更,法制与司法于1912年~1913年进行了相应改革。”“由于时局的变化和社会多种势力对司法的诟病,在1914年~1915年,北洋政府又进行一次司法改革。”[9]民国后期的国民政府,主要奉行的是孙中山先生的三民主义与五权宪法思想,构建国家的政治体制,维护国家的统治秩序。“在法治实践中,南京国民政府借用资产阶级的自由、平等、公正的法制原则,按照‘五权宪法’的制度架构,标示以‘司法独立’的组织原则,建立起一整套相对完整的司法组织体系和审判运作机制。”[10]这样的政治体制对行政审判机构的建制起了决定性作用。

那么,南京国民政府建立行政审判制度首要的基本原则当属独立审判,而独立审判应该体现在法院和法官的主体独立方面。国民政府行政法院是效仿大陆法系的产物,采取二元体制,将行政法院纳入司法院体系之中,独立于行政机关,与最高法院并列。也即行政案件由独立于普通法院之外的行政法院专门管辖,普通法院无权过问。这既是贯彻孙中山五权宪法理念的具体表现,也是追随当时世界各国法院体制潮流的结果。此前,在大陆法系的德国和法国,都建立了行政法院制度,行政案件的审判不能由普通法院审理,可以说,设置专门的行政法院是大陆法系通行的做法。

行政法院的专设,意味着其与普通司法权及专门行政权的分离,以中立的立场处理民众与行政机关之间的纠纷,无疑,这样做既可以避免司法权侵越行政权,也可以保障人民的权利不受行政机关的非法侵害,保证行政审判不受行政人员意志的干预,使司法脱离行政的控制。因此,行政审判机构的独立,为制约权力提供组织保障。

有学者指出:“从清末筹设‘行政审判院’、民国北京政府的‘平政院’,到国民政府的‘行政法院’,虽然各机关名称有异,组织职权略有差异,但是从机关司法功能来看,皆属近代意义上的行政法院。”[11]然而,毋庸置疑,民国后期的国民政府行政法院是在继承和总结“前人”经验的基础上,创新制度而成的新型行政审判机构,经过长期的筹设才投入行政审判实践,它是我国近代以来最为完备的行政审判机构。

并且,行政法院作为“民告官”的特殊受理机构,其本身是分权理论和权力制约的产物,独立设置意义非凡。史实证明:民国后期国民政府时期行政法院的唯一任务是进行行政审判,而行政审判的主要目的之一,是监督行政官署的权力,也即通过司法权制约行政权力。毫无疑问,民国后期国民政府行政法院的建立,对权力监督的意义不言而喻,它为权力制约提供了组织保障。

(三)审判程序法定,为司法公正提供前提

审判程序法定,也即是审判的程序规定具有不可随意变更性和强制性,执行它才具有权威性,司法的公正性才有保障。因为在法理上,“程序是公正的前提,没有程序或违反程序的规定,便不能做到执行程序中的公正。”[12]就国民政府时期的行政诉讼制度而言,行政审判必须遵循诉愿前置原则,提起行政诉讼之前必须经过诉愿和再诉愿两道程序,乃是法定的程序规范,行政诉讼法首条即已规定。因此,“诉愿——再诉愿——行政诉讼”成为行政诉讼的基本路径。下跌你应该笑还是哭

这里,诉愿是行政系统内部进行自我监督的一种救济途径,具有行政性质,行政审判是是实现司法公正的最后一道防线,具有司法性质。但是,国民政府时期的行政诉讼在条件上是有讲究的,“人民对于行政官署之不当处分,已有诉愿及再诉愿为救济之途,惟对于违法处分始得提起行政诉讼,所以明区别而示限制。”[13]表面上行政审判只有“一审”,但实质上行政诉讼结案时是经历了“三审”的,甚至有的案件如符合法律规定还可能声请“再审”。这样,特殊的行政案件很有可能得到四次处理的机会。

理论上,“行政诉讼制度通过一种合乎理性和道义的程序,使被违法和不当的行政行为所侵害的利益得到补救。”[14]在人们的心目中,一个最朴实的道理就是“审级越多,裁判越公正。”因为审级制度设立的初衷就是关注审判的质量问题,即公正性。为了使裁判尽可能达到法律所要求的公正,给当事人多一条权利救济渠道,很多国家通过提高审级的办法。

但是,也有人反对这种程序,认为它太繁琐,需要进一步简化,“在建制上张知本很想缩短行政诉讼审级,因为百姓提起行政诉讼,必得经过诉愿、再诉愿,事实上行政法院的审判,等于三审制。一个案件经过这样拖来拖去,到审判终结已经达不到对百姓实施行政救济的意义了。”[15]不过持这种观点和看法的人数极少,而且,通常行政案件在诉愿阶段就已经解决,毕竟进入行政诉讼阶段的只有少数案件。

(四)诉讼花费低廉,为行政诉讼提供便利

正如学者所言:民国后期的国民政府“行政审判区别于民事、刑事审判的一大特色,是不收审判费,其附带请求损害赔偿者同样不收审判费。”[16]的确,根据国民政府1933年出台的《行政诉讼费条例》,行政诉讼只收状纸费、送达文件费、抄录费、翻译费,不收审判费。[17]行政审判制度从1933年6月23日开始施行,到1947年5月28日被废除,期间共15年。这种行政诉讼免除案件受理费的规定,对于当事人而言,无疑是有利的,为“民告官”提供便利,也是鼓励民众监督官署的主要举措,尽管今天的我国行政诉讼也一样不收行政案件受理费,但在民国后期国民政府司法资源匮乏的年代能做到这一点,实属不易。

那么,行政案件之所以不收受理费,其基本的原理在于对法治的态度。一个尊重法治的国家,是不能不重视民众的诉讼权利的,尤其是涉足国家问题的诉讼。行政诉讼正是关涉国家行政机构利益的争讼,不收受理费是正确的选择。当然,在今天看来,“行政纠纷的解决没有私力救济途径,只有公力救济。对此,当事人没有选择权。法律显然认为解决行政纠纷是国家的责任,那么解决纠纷的费用理应由国家来负担,而不应向申请者收取。”[18]还有,诉讼费用的交纳范围、交纳标准、负担、司法救助等内容,直接构成了公民行使诉讼权利的行为规范。[19]使其在诉讼之前,对诉讼成本、诉讼价值等方面做一个合理考量。

简言之,民国后期国民政府行政诉讼收费办法所确立的免收受理费,节约了当事人的诉讼成本,为行政诉讼提供了便利,有利于当事人通过行政审判的方式对行政官署进行监督,利于形成对行政权力实行监督的氛围。

(五)行政附带赔偿,为民众的损失着想

行政附带赔偿制度是民国后期国民政府行政审判制度中特有的,它为民众因行政官署的行政行为而受到损失提供了救济途径。但是,北洋政府时期并没有此项规定,所以理应将该制度作为民国后期的司法特色予以肯定。

行政损害赔偿制度源于德国,后被其它国家所效仿。“二战”以后,这种行政赔偿制度在世界范围内得到全面发展,很多国家通过制定专门的国家赔偿法、或者在宪法中制定专门的国家赔偿条款、或将国家赔偿制度规定于民法典中,纷纷建立了自己的国家行政赔偿制度。中国在民国后期就已建立了行政附带赔偿制度,其作为行政相对人权益受损的救济手段,是值得称道的。当时的学者指出:“现代国家行政权之活动范围,日益扩大,在与吾人发生接触。而行政处分有时又难免不当或违法,致损害人民之利益或权利,自不可不请求救济之道。诉愿法及行政诉讼法,即所以规定人民对于行政官署不当或违法之处分,最确实有效之救济手段者也。”[20]诚然,制度的形成开启于思想的引领,国民政府行政损害赔偿制度的设立与此前思想界的变化是分不开的,诚如当时的学者所说的:

“近二三十年来,法律学者之思想与许多国家的法律显然表现一个重大的变迁,这个重大变迁,便是承认国家对于人民的赔偿责任之扩张。新进的法学家,至目此种变迁,足以摇撼传习上之国家观念,而为公法学上之一种革命……此种变迁之意义及其程度,因以著明国家之为物,在晚近法律与晚近法律思想中,并不只对于人民负有单纯的空洞的道义责任,而实负有广大的与可实现的法律责任。”[21]

正是这些法学家通过自己的研究所阐发的法律思想,不断动摇了传统的国家观念和旧有习惯,带动了整个社会的思想观念的转变。就这样,国家赔偿从清末的理念引入到20世纪30年代的制度初步确立,其对后来的影响是不可估量的。此外,行政损害赔偿还有宪法依据支撑,“依宪法第廿四条之规定:‘凡公务员违法侵害人民之自由,或权利者,除依法律受惩戒外,应负刑事及民事责任;被害人民就其所受损害,并得依法律,向国家请求赔偿。’此为我国公务人员应负行政责任之根据。”[22]由此,国民政府行政损害赔偿制度的建立合理合法。

此外,从民主政治的角度,行政审判制度具有民事和刑事两种审判制度所不具有的意义,它的存在意味着从制度上根本否定了社会的“权力本位”观念和“官本位”意识。因此,与民事审判和刑事审判相比,行政审判的政治意义更胜一筹。正如行政法学家所言:“行政审判制度是专为解决行政争议而设立的程序,在公民对行政的依赖加深的当代社会中,行政审判的重要性已经超过民事诉讼和刑事诉讼。”[23]

概言之,经历了清末民初以来几十年的历史演进和变革,民国后期的行政审判富有特色,其制度比较完善,审判机构专一,审判程序法定,诉讼成本低廉,以及独特的附带赔偿机制等使民国后期的行政审判达到民国时期的至高水平,也代表了近代中国行政审判制度的最高水准。

二、审判价值:制约行政权力的机制

审判价值,在概念上可以理解为审判活动所要达到的合理结果,以实现预想的目标,它也是审判制度本身所要达到的理想状态。可以说,审判价值是审判制度设置的出发点和归宿点,它是法律表象背后深层次的东西,因此审判价值值得关注。“就法律实践本身来说,其表象往往是一个—个案件、一个一个司法过程和一个一个裁决。人们包括法官、当事人、代理人或者辩护人,以及其他的社会民众的关于法的精神活动与理性思考都被掩藏在了法的表象的背后。”[24]不过,人们正是借助于认识法的表象而去判断行政审判制度的内在价值。

台湾学者林纪东在研究北洋政府时期的《行政诉讼条例》时指出:尽管它的条文较少,内容也较落后,如提起行政诉讼,不得请求损害赔偿,但不失可以称道的地方:其一,采用言词审理主义原则,并规定审判公开,这样便于劳动群众参加诉讼,也有利于促成司法公正;其二,设置肃政史,对于人民因行政机关的违法行为损害其权利,逾期未及提起行政诉讼,或不提起行政诉讼者,得由肃政史提起行政诉讼,这一规定即便对我们今天也有借鉴意义的。[25]到民国后期,各项法律制度的设计更加周全,立法技术更胜一筹,在此背景之下所诞生的行政审判制度其历史影响自然更加深远,价值更加凸显。

(一)行政权力制约机制的价值

行政权的自由裁量性,使其历来备受关注。一方面人民要求行政机关提供较为有效的服务,另一方面又要求对行政权的扩张进行有效的制约和监督。“民国后期南京国民政府行政审判制度及行政法院的建立,其价值不仅仅是解决行政争讼案件本身,而是在更高远的社会政治层面建立起了行政权力制约机制。”[26]之所以如此,源于“行政权力制约机制是机制运作原理的一种应用或引申,一般是指对权力运行的制约结构和规则所做的一种制度安排。建立权力制约机制,就是为了充分发挥其特有的功能作用和优势。”[27]一定意义上,民国后期南京国民政府行政诉讼制度及行政法院机构已具备了其特有的功能和优势,“尽管行政法院受理案件少,且在基层尚付阙如,在民国中后期由于战争与内乱,它实际上没有发挥作用,但毕竟意味着有限制制约功能的法理具备。”[28]与中国近代最早的行政监督法规《行政裁判院官制草案》“用以尊国法,防吏蠹”,便于“国家饬纪纲,勤恤民隐”[29]精神一脉相承。

有学者指出,中国古代“在传统中国政治框架之中,既不需要通过分权机制来制约权力的形式,也不需要设置专门的诉讼程序来救济制度本身的过失。”[30]然而,自清末变法,西方法治思想的传入,传统政治体制的影响力逐渐减弱。尤其是辛亥革命之后,随着孙中山先生三民主义和五权宪法思想的产生,近代中国的权力制约机制逐步形成。在孙中山的权力平衡学说中,民权与政府权力平衡关系的核心,是将政府权力置于民权之下,确保政府权力受到制约、受到监督,防止政府权力滥用,防止政府运行偏离人民意愿,在实践中则指向限权政府的建设。孙中山关于民权与政府权力相平衡的观点和主张,与现代行政法制的基本原则基本一致。[31]1928年10月8日,国民政府公布《中华民国国民政府组织法》规定,国民政府由行政院、立法院、司法院、考试院、监察院五院组成。这样,民国后期的权力制约机制和政治体制格局正式形成。因此,当民国后期南京国民政府行政审判制度发展得比较完备的时候,也就意味着旧中国行政权力制约机制的形成。

进言之,民国后期南京国民政府行政法院及行政审判制度是此时制约行政权力的重要内容。英国行政法学者韦德指出:“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使,防止政府滥用权力,以保护公民。”[32]而法国深知行政权力制约的深厚价值,由此创立了世界上最早的行政法,且设置了独立的行政法院,法国也因此成为权力制衡理论的诞生地。“这类只负责行政法的法庭可能比负责多种法律的法庭更加知道与国家权力并驾齐驱发展的需要。”[33]英法等国行政审判始初对于权力制约的价值就已经显现出来。

尽管北洋时期也设有独立的行政审判机构,但是却谈不上对行政权力的制约。由于北洋政府的平政院与国民政府的行政法院各自的隶属关系有所区别,平政院本身属于行政机构的范畴,总体行使的是行政权,行政审判只是平政院的部分功能。但行政法院则隶属于司法院,完全属于司法机关,把行政审判机构从行政组织中分离出来,拥有独立的行政审判权。对此,当时学者也非常支持行政法院的设置体制,认为“设立行政法院一方面可以任用富于行政法知识和行政经验的法官,另一方面可以起到监督行政机关的作用,因为行政法院属于司法院,而司法院是国民政府最高司法机关,司法机关对于一切法律上讼争事件加以裁判,绝非干涉行政机关的事务,也不违反裁判的实质上的意义,只是事务上有牵连的关系,权力却依旧是分立的。”[34]因此,民国后期的行政法院及其制度作为制约行政权力的机制,不难理解。

在今人看来,“就司法审判制度的革新变化而言,近代通过移植西方的政治法律制度,在司法改革中遵循分权原则,致力于司法权与行政权的分离,实践司法独立是司法改革的最大亮点。”[35]某种程度上,行政法院是践行权力制约理论的产物。行政法院的建立旨在审理行政诉讼案件,监督行政官署及其公务人员依法行政,纠正行政官署及其公务人员的违法行为,从而保护人民的合法权利。

人民主权的宪法理论决定了行政诉讼的目的是司法权监督和行政权制约。[36]的确,行政审判制度设置的初衷在于确保人民对行政权力行使的监督,以司法权制约行政权。通常情况下,不受制约的权力必将导致腐败现象的滋生,当下“将权力关进制度的笼子”的观点实为权力制约理论的新诠释。实践证明,不受制衡和约束的权力,终将会在其运行中异化和蜕变。民国后期国民政府的行政行为,不可避免地夹杂着行为者的主观意图和个人意志,他们通过手中的权力,极易达到自己的目的,实现个人私利。而行政法院对行政官署形成有力的制约和监督,促使其依法行政。

但是,有学者指出,“中国近代的行政诉讼体制之所以取大陆法系而非英美法系,其理由是行政性案件的审理除了需要法律知识外,还须具备行政经验,而普通法院的法官只是法律专家,不是行政专家。这实际上进一步扩大了行政官员的权力,使之不仅拥有行政权,而且还拥有司法权,接近中国行政与司法合二为一的传统行政。”[37]个人认为“这种理解有些偏颇,理由很简单,行政法院审理行政案件的法官具备法律知识和行政知识,不等于就拥有了司法权和行政权,否则逻辑是不通的。法官的司法权和行政官员的行政权都是特定的身份才具有的,因为行政法院属于司法机关,因此这里的法官和评事只有一种权力,那就是司法权。”[38]也即行政法院是行使司法权的专门机构。

限制行政权力而保护人民权利是行政司法权强调的重点,有的学者认为,在行政诉讼中审判权对行政权的制约构成行政诉讼权力关系的中心内容。这种制约具备法定性和终极性,其目的在于监督行政机关依法行使行政职权。而且这种制约主要是针对权力主体、权力运行目的、权力运行结果而言,因而其制约效果是明显的。[39]民国后期南京国民政府行政审判制度的制定和行政法院的建立,目的十分明确,就是通过解决行政纠纷案件,监督行政官署依法行政,纠正行政官署的违法行为,限制行政官署滥用权力,从而保护人民的基本权利。

在一些学者看来,“无论是法德的行政诉讼还是英美的司法审查,其出发点和终结点都是三权分立,是在国家权力框架内的分工与制约,对个人权利的保护只是附带的作用。”[40]那么,效仿大陆法系兼英美法系体制的民国后期国民政府,其行政审判及权力制约机制的功能也不必夸大其词。但是在体制上,由于国民政府行政法院级别较高,其判决的威慑力是值得肯定的,给民众的印象是:至少在与地方省级政府或中央部委一级抗衡时,后顾之优少了很多,这就使得有关行政机关在实施行政行为时,不得不顾及行政法院的态度。

然而,民国后期的司法实践与制度理论存在很大差距,制约机制的价值难以实现,监督作用的发挥也极其有限。尽管民国后期的南京国民政府遵循孙中山的权力制衡理念设立了“五院制”政府架构,权力制衡仅是流于形式。正如学者们所认为的那样,在实际运作中,国民政府采取的是“以党治国”的模式,权力高度集中于个人,蒋介石在“党治”的幌子下,由党的专制达到政治上的专制。[41]由于这些政权的专制独裁性质,使得形式上的行政法制现代化和实质上的行政专权和人治主义的矛盾对立突出,现代行政法形式和传统行政法实质的悖离和差异巨大。[42]由此可见,民国后期行政权力制约机制的真正价值。

(二)行政审判法制创新的价值

整个民国时代,法律制度都处在一个动态的完善过程之中。而“立法之主要精神,重在创造不在模仿。”[43]民国后期南京国民政府时期的行政审判制度构建,是在承继了民初临时政府乃至北洋政府的司法理念和行政审判制度的基础上而不断创新的。史实表明,南京国民政府的行政审判制度是在移植和借鉴大陆法系之后的产物,它不是照搬照抄,而是在实践中不断创新。其行政诉讼制度与北洋政府的《行政诉讼条例》以及《行政诉讼法果然是京城土著》等相比有了一定的发展和

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