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【期刊名称】 《法学》
论法律监督的法治化
【作者】 张骐【作者单位】 北京大学
【分类】 法理学【期刊年份】 1998年
【期号】 12【页码】 9
【全文】法宝引证码CLI.A.1125060    
  一、人治的法律监督与法治的法律监督的区别
  我们可以根据法律监督的目的、所依据的原则、基础及其内在机制,将历史上存在过的法律监督分为人治的法律监督与法治的法律监督,二者在实质上和构成上都有根本区别。
  中国古代的法律监督在实质上是人治原则下的法律监督,是在专制集权基础之上的法律监督。作为监督的依据和内容的法律,在本质上是维护君主专制的工具,是“防民之具”。在法律实施过程中,皇帝凌驾于法律之上,皇权不受法律约束,不受监督,也不允许被监督。在人治原则指导下,在制度设计上,封建政治法律思想家希冀由贤主明君掌握至高无上的权力,站在权力金字塔的顶峰,以道德教化为本,对政治法律制度的廉洁、效能和有序进行最终的控制和调节。然而,正是这个拥有最高权力的皇帝,由于没有任何力量控制、约束,自己常常是腐败、低效和无序的加剧者。不仅如此,由于不受监督与制约,皇权还成为法律监督的“黑洞”,监督行为被皇权所化解、吸收和吞噬。
  我们现在所要健全和完善的法律监督是法治化的法律监督。它的实质是:以人民民主为基础,以社会主义法治为原则,以权力的合理划分与相互制约为核心,依法对各种行使国家权力的行为和其他法律活动进行监视、察看、约束、控制、检查和督促的法律机制。具体说就是:
  第一,法律监督的基础是社会主义民主。当代中国的法律监督建立在人民主权的基础上。中华人民共和国的一切权力属于人民。法律监督的重点对象是代表人民行使国家权力的所有国家机关及其工作人员的各种公务活动。
  第二,法律监督的指导原则是“依法治国,建设社会主义法治国家”。这是指,要以宪法为依据,将法律监督的手段、方式规范化、制度化、程序化,并使它们在社会生活中得到切实、有效的实施。这要求:首先要将宪法所确认的公民各项监督权利规范化、具体化;其次,要建立、健全、完善与公民监督权配套和使监督有效实现的各种制度,使公民的各项监督权利以及有关法律监督的各种制度具有可操作性。
  第三,法律监督的核心是由所有国家机关、社会组织和公民通过对国家机关之间权力的合理划分与相互制约,依法对各种行使国家权力的行为和其他法律活动进行监视、察看、约束、制约、控制、检查和督促,以保障体现人民意志的宪法和法律的贯彻实施,实现人民当家做主的根本权力;要通过法律规定,规范国家机关之间的权力划分与制约关系,不允许不受制约的权力的存在。
  二、法律监督的构成
  法律监督的构成是指实现法律监督所必须具备的因素。一般来说,实现法治化的法律监督必须具备五个要素,即:法律监督的主体、法律监督的客体、法律监督的内容、法律监督的权力、法律监督的规则。换言之,由谁来监督、监督谁、监督什么、用什么监督和怎样监督。这五个要素缺一不可,共同构成一个完整的法律监督机制。
  1.法律监督的主体
  法律监督的主体是指由谁来实施监督。法律监督的主体,主要可以概括为三类:国家机关、社会组织和公民。监督主体的种类和范围,决定于一个国家政治制度,并在一定程度上反映了一个国家民主、法治建设的水平。在专制政体下,监督主体仅限于君主以及为他服务的官僚阶层,广大社会成员被排除在监督主体之外;在民主政体下,不仅特定的国家机关拥有监督权,公民以及他们结成的各种社会组织也是监督主体,享有监督权。在我国,监督主体具有广泛性和多元性。全国人民、国家机关、政党、社会团体和社会组织、大众传媒都是监督的主体,他们依据法律,按照自己的法定监督权,从各自的角度对法律的实施进行广泛的监督,共同组成我国法律监督的整体。
  2.法律监督的客体
  法律监督的客体是指监督谁或者说谁被监督。法律监督的客体同样决定于一个国家的政治制度,并在一定程度上反映一个国家民主、法治建设的水平。在专制政体下,掌握国家最高权力的君主不受法律约束,当然也不能成为法律监督的客体。各级官吏和社会大众都是法律监督的客体。《管子·任法》对此说得很明白:“有生法,有守法,有法于法。夫生法者,君也;守法者,臣也;法于法者,民也。”在民主政体下,公民在法律面前一律平等,不允许有不受法律约束的特殊公民。所有国家机关、政党、社会团体、社会组织、大众传媒和公民既是监督的主体,也是监督的客体。在我国学术界,由于对法律监督的概念有广义与狭义两种观点,因此,对法律监督的客体也有广义和狭义两种理解。广义的观点认为,法律监督的客体包括从事各种法律活动的所有国家机关、政党、社会团体、社会组织、大众传媒和公民。狭义的观点认为,法律监督的客体是立法、司法和执法机关及其公职人员。这两种见解虽然对监督客体的外延理解认识不同,但是都认为法律监督客体的重点,应当是国家司法机关和行政执法机关及其工作人员。将监督的重点定位于国家司法机关和执法机关及其工作人员,是由于他们是实施宪法和法律的法定机关,他们手中握有一定的公共权力,并且,他们的行为在人民群众的心目中具有一种示范或榜样的作用。如果他们不严格依法办事,不仅会以权谋私、以权代法、以权废法,而且会极大破坏法律的权威,动摇人们对法治的信念。因此,他们所进行的各种公务活动对于维护宪法及法律的统一和尊严具有特别重要的意义。
  3.法律监督的内容
  法律监督的内容包括与监督客体行为的合法性有关的所有问题。由于对客体有广义与狭义两种不同认识,所以对监督内容的范围的理解也有广、狭两义。狭义的观点认为,法律监督的内容是对有权的国家机关及其工作人员的立法、司法和执法活动进行监督。其中包括对有关国家机关制定规范性文件的合法性及合宪性进行监督,以及对司法和执法活动的合法性进行监督。广义的观点认为,法律监督的内容除了包括上述内容外,还应包括对社会组织和公民活动的合法性进行监督。我们认为,法律监督的内容应当是广泛的。它包括:国家立法机关行使国家立法权和其他职权的行为,国家司法机关行使司法权的行为,国家行政机关行使国家行政权的行为,各政党依法参与国家的政治生活和社会生活的行为,各社会团体、社会组织参与国家的政治生活和社会生活的行为,以及普通公民的法律活动。监督的重点是国家司法机关的司法行为和国家行政机关及其工作人

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