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【期刊名称】 《行政法学研究》
关于二审行政审判方式改革的几个问题
【作者】 史笔【作者单位】 江苏省高级人民法院行政庭
【分类】 法院【期刊年份】 1999年
【期号】 3【页码】 70
【全文】法宝引证码CLI.A.112810    
  
  第二审行政审判方式的改革是整个行政审判方式改革的重要组成部分。由于缺乏统一的规范,加之长期受民事、经济审判方式的影响,目前二审行政审判中存在着许多不符合法律规定、不符合行政审判规律、不符合现代法治社会要求的习惯作法,突出表现在:一是审理重点不突出。有的习惯于民事、经济审判做法,忽视行政审判特点,当事人上诉什么审什么,以致漏审情况时有发生;有的则走向相反,片面地理解“全面审查”的含义,不论当事人对具体行政行为的合法性有无提出异议,简单地、没有重点地对被诉的具体行政行为的合法性再查一边,重复劳动,造成二审普遍审限长、逾期多。二是举证责任不明确。有的一味强调行政机关举证责任,对该由上诉人举证的,也不加要求,同时,对当事人的举证期限不加限制,不讲举证时效,造成对方当事人诉讼负担的加重,影响了人民法院的审判效率。三是庭审功能未发挥。相当多的法院没有把开庭审理作为二审的主要审判方式,二审开庭率与民事、经济审判相比,显得很低。不少审判人员不习惯开二审庭、不敢开二审庭、不会开二审庭,这直接影响了二审行政案件的质量。以上诸问题严重背离了行政审判的宗旨,制约了行政审判的健康发展,必须切实加以改革。
  二审行政审判方式需要改革的问题很多,目前亟待解决的问题主要有四个方面:
  一、关于二审开庭
  我们并不否认行政诉讼法关于对事实清楚的二审行政案件可以实行书面审理规定的必要性,然而问题在于,目前对“事实清楚”的标准掌握不一,书面审理的情况相当普遍,开庭审理反而成了例外,这显然违背了行政诉讼法的立法原意。
  由于行政诉讼法没有禁止性规定,不少同志认为,二审行政审判的“书面审理”同二审民事审判的“迳行判决”一样,不仅仅是阅卷审查,它并不排除调查、询问当事人,或者传唤一方或双方当事人,进行询问或言词辩论,可是从行政诉讼的证据要求上看,作为定案的证据必须经过法庭质证、认证才合法有效。“书面审理”涉及的调查证据,如不经过庭审质证、认证,就不能作为二审裁判的证据使用。因此,从贯彻公开审判原则、防止暗箱操作、保证司法公正的高度出发,我们认为应尽快提高二审开庭率。对二审行政案件,除管辖权异议、裁定不予受理、争议不大的裁定驳回起诉及当事人对一审事实认定无异议的案件外,都应当开庭审理。凡需要对一审证据重新审查或者当事人提出新证据的二审案件;矛盾易激化、有重大影响、新类型的二审案件;对法律适用有争议的二审案件;涉外、涉港澳台的二审案件,也应当开庭审理。对“书面审理”从严掌握,从严控制,使开庭审理成为二审行政审判的主要方式。
  二、关于二审审查的对象及重点
  从诉讼机制上讲,二审是监督审,它的主要任务是审查一审裁判认定的事实、适用的法律及审判程序是否正确、合法。二审行政审判与二审民事审判相比较,有其共性的地方,又有其自身特点。民事诉讼法第151条规定:“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查,”最高人民法院《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》第35条规定:“第二审案件的审理应当围绕当事人上诉请求的范围进行,当事人没有提出请求的,不予审查。但判决违反法律禁止性规定、侵害社会公共利益或者他人利益的除外。”最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》(以下简称《若干意见》)第75条规定:“第二审人民法院对上诉案件的审理,必须全面审查第一审人民法院认定的事实是否清楚,适用的法律、法规是否正确,有无违反法定程序,不受上诉范围的限制。”从这些规定中我们不难看出,二审民事审判与二审行政审判同样面临一个法律审和事实审问题,而它们之间最大的区别在于:二审民事审判突出上诉什么审什么,很少有例外;而二审行政审判则强调全面审查,不受上诉范围的限制。对于二审行政审判的这一特点,有些人往往不能正确认识和理解,实践中忽左忽右,把握不住二审行政审判的审查对象和审查重点。
  我们不能单纯地理解最高人民法院《若干意见》中所规定的二审行政案件实行“全面审查,不受上诉范围的限制”只是对某一个方面的内容全面审查,它应包含以下二个方面的内容:其一,由于二审是因当事人不服一审裁判而发生,因此,二审法院必须全面认真审查上诉各方当事人的争议及一审裁判在认定事实和适用法律上是否存在错误,有无违反法定程序;其二,由于行政诉讼必须贯彻审查具体行政行为合法性原则,因此,二审法院也必须对被诉的具体行政行为的合法性进行全面审查。这两个全面认真审查,就是二审行政审判的审查对象和重点。实践中,如何正确处理这两者的关系呢?1.必须坚持法律审查优先的原则。作为上诉审,二审首先要全面认真审查一审裁判在认定事实、适用法律及审判程序上是否符合法律规定。对于上诉争议涉及或未涉及以及既涉及被诉具体行政行为的合法性,又涉及一审裁判是否违反法定程序的,应当首先围绕一审裁判是否违反法定程序进行。经审查,确认一审违反法定程序的,应当裁定撤销一审判决,将案件发回原审法院重审,对其他争议可不再进行审查。由于上诉人在二审程序中不得提起反诉,其请求不属于上诉请求,因此,对于被上诉人在答辩中请求变更或者补充第一审判决内容的,如果该请求不涉及被诉具体行政行为的合法性,第二审法院亦可以不予审查。2.必须贯彻合法性审查原则。对上诉争议涉及或上诉争议虽未涉及,但合议庭认为需要对被诉具体行为行为的合法性有关问题进行审查的,法庭应不受上诉范围的限制,对被诉的具体行政行为的合法性进行全面认真审查。在二审中对被诉具体行政行为的审查要避免简单地重复一审,在庭审中应按合议庭归纳的争议焦点,有序、有重点的进行。具体地说,对双方当事人无争议的问题由合议庭说明,并当庭确认,不再要求当事人进行重复举证、质证。全面认真审查上诉各方当事人争议及一审裁判与全面认真审查被诉具体行政行为两者之间相辅相成。既要避免机械地审查当事人上诉争议及一审裁判,不审查具体行政行为的合法性,更不能脱离当事人上诉争议及一审判决,孤立地审查具体行政行为的合法性,两者必须有机地结合起来。要通过全面认真审查当事人对一审裁判正确与否的争议,判别被诉具体行政行为的合法性,切实把握好审一审裁判与审被诉具体行政行为合法性两者之间的转换关系。

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  三、关于二审举证责任问题
  第一审行政诉讼程序中,原、被告角色的恒定性及诉讼请求的特定性,决定了其举证责任的特殊性。然而在第二审行政诉讼程序中,上诉方、被上诉方的角色及上诉请求往往又是不特定的,那么在举证责任问题上如何处理呢?
  首先应当明确:第二审程序是基于第一审程序中当事人的上诉而发生的。尽管行政诉讼一审程序和二审程序最终所要解决的是具体行政行为是否合法,但毕竟第二审程序是通过对第一审判决、裁定的审判,间接地解决具体行政行为是否合法的问题。实践中,如果足以认定一审裁判违反法定程序,适用法律错误,第二审法院则不再进行其他方面的审查,而直接将案件发回一审法院重审,从而作诉讼程序上的终结。因此,对于上诉人来说,其上诉请求的指向与是否承担相应的举证责任紧密相联。如果其上诉请求不是针对被诉具体行政行为合法性的,而是针对第一审审判程序合法性,或法律适用正确性及其他的,则无论上诉人是原审何方,在二审中都应就自己的这一上诉主张承担举证责任。如果上诉人不能就此完成举证责任,将承担这一部分诉请败诉的法律后果。
  二审中坚持上诉人承担相应的举证责任与坚持被告承担举证责任是否矛盾呢?答案应当是否定的。被告承担举证责任作为

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