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【期刊名称】 《行政法学研究》
中外行政主体理论之比较分析
【作者】 李昕【作者单位】 中国政法大学
【分类】 比较法【期刊年份】 1999年
【期号】 1【页码】 28
【全文】法宝引证码CLI.A.112791    
  行政主体理论在行政法学中具有重要地位,发挥着基础性的整合功能。这一理论的研究广度和深度还影响到行政法学其它问题的研究。本文旨在通过中外行政主体理论之比较,寻找差异,从而阐明完善和改进我国行政主体理论的理论和实践意义。
  一、国外行政主体理论之分析
  行政主体作为一个法律概念,其意义在于明确行政法律关系中行政权力的承担者。Harmut Maurer认为:“行政主体概念的关键在于权利能力(即法律能力)。要使行政接受法律的调整和约束,不仅需要为行政设定权利义务,而且需要进一步明确承担这些权利义务的主体,这一点在法理上是通过赋予特定组织以权利能力,从而使其成为行政法权利、义务的归属主体来实现的。”[1]法国行政法学将行政主体定义为“享有实施行政职务的权力,并负担由于实施行政职务而产生的权利义务的责任主体。”[2]至此,可以看出:行政主体的法律价值在于其拥有行政权力,并且独立承担实施行政之法律后果。
  尽管各国行政主体概念之内含基本一致,但行政主体的范围却有所不同。依据行政分权原则(包括地方分权和公务分权),法国行政法中的行政主体主要有三大类:(1)国家;(2)地方团体;(3)公务法人。前两类是以地域为基础而产生的行政主体,公务法人是以公务分权为基础的行政主体,即法律将某种需要一定独立性的行政职能,从国家或地方团体的一般行政职能中分离出来,由专门的公务机关实施并承担由此而产生的权利、义务。
  德国有关行政主体的分类,较为详尽,主要有:(1)联邦;(2)州;(3)公法团体,按其是以地域还是以成员作为标准可分为地方团体和人事团体两种;(4)公共设施,是公共行政的物质组织形态;(5)公法基金会,即由投资人为实现特定目的而投资成立的,具有权利能力的行政组织;(6)授权性行政主体,即私法人、自然人接受授权成为行政主体;(7)私法组织形式的行政主体,即行政主体依据私法设立,并授权其以私法方式执行特定行政任务的私法人,这类私法人能否成为行政主体,德国行政法学界仍存在很大争议。[3]
  日本在借鉴大陆法系尤其是德国行政法的基础之上,创立了自己的行政法,至今仍保持着受德国影响而发展起来的传统理论的基本特点。日本现代行政法中行政主体分为两大类:(1)国家;(2)公共团体,即由国家设立并规定其存在目的的公法人,可分为地方公共团体、公共组合和行政法人三种。所谓地方公共团体是直接依据宪法享有自治权,独立于国家的地域性统治团体,又可分为普通地方公共团体(都道府县、市町村)和特别地方公共团体(特别区、地方公共团体的组合、财产区及地方开发事业团);公共组合是以实施某种行政为存在目的,由具有一定资格的组成人员构成的公共社团法人(如:商工组合、健康保险组合、国家公务员共济组合,农业共济组合);行政法人是由国家或地方公共团体出资设立的公共财团法人(如:国营公司、公库、公团、金库、基金等)。[4]
  台湾将行政主体归纳为两大类:(1)私人,包括自然人和私法人。私人成为行政主体,其权源来自国家授权和委托;(2)公法人,包括公法财团、公共机构、公法社团(又称公法团体),其中公法团体又分为地域团体(国家、地方自治团体)和身份团体(农会、渔会等),[5]该身份团体类似德国行政主体中的人事团体、日本行政主体中的公共组合。
  纵观大陆法系各国有关行政主体理论的研究,可作如下分析:
  (一)行政主体理论产生的前提在于公、私法的区分。
  纵观国外行政法学,均存在这种行使公权力并独立承担法律后果的法律人格,只是在英美法系国家中,由于没有严格的公、私法的区别,无论是公权利义务还是私权利义务的主体,同为普通法上的独立法律人格,适用同一法律,遵循同一原则,因此虽然存在实际意义上的行政主体,但在理论和实践上,都没有对此类主体的特殊性进行专门研究的必要。
  大陆法系国家均存在公、私法的区分,行政法作为规范行政权的法律,当属于国内公法。行政主体作为行政法律关系的一方,是公法上的法律人格,具有公法人格的特殊性。基于此,大陆法系国家对行政主体进行了专门研究,层层剖析了这一法律拟制人格的内部构造、行为运行机制以及责任的最终归属,从而形成了一整套完备的行政主体理论。随着行政手段的多样化以及公法私法化的趋势,出现了许多依私法成立并以私法方式行使国家公权的组织,诸如德国行政主体中的“私法组织形式的行政主体”。这类私法组织是否可纳入行政主体的范畴,仍存在很大的争议,“它取决于人们是将行政主体的概念仅限于根据公法设立的组织和主体,还是扩展到一切法律上独立的,经授权执行行政任务的组织和主体。”[6]但从总体而言,行政主体仍是公法上的法律人格,具有不同于私法主体的特色。
  (二)行政分权制度决定着行政主体的范围。
  行政权是国家统治权的一种,行政主体的多样化是国家同其他行政主体之间分担行政权的结果。行政分权具体可以包括两种形式:(1)地方分权;(2)公务分权。由地方分权而产生的地方自治是形成地方公共团体这一行政主体的前提。与地方分权相对应的另一种行政法上的分权——公务分权,即将特定的、相对独立的行政公务从国家和地方公共团体的一般行政职能中分离出来,交由特定的法律人格来行使,并由其独立承担法律责任,由此产生了另一种类型的行政主体,即法国的公务法人,日本的行政法人,德国的人事团体、公共设施以及我国台湾行政法学中的身份团体、公法财团、公共机构等。谨防骗子
  (三)行政主体具有行政法上的独立人格。
  法律上的独立人格意味着享有权利并独立承担义务,行政主体作为行政法律关系的一方主体,其关键在于具备行政法上的权利义务能力。各国的行政主体中无论是公法财团、公法社团还是经授权而行使行政权的自然人、私法人,都是依据行政分权制度享有行政权,并能独立承担法律责任的法律人格。这里所谓的法律责任是一种实质意义上或狭义的责任,即赔偿义务,因而责任同行政主体依法享有的独立财产权有着直接的关联。这种法律人格的独立性,同时也体现在地位的平等性上,即无论何种行政主体都具有平等的法律地位,虽然权力来源以及权利能力的范围不同,但相互之间均不存在等级差异。
  (四)行政主体具有分散性、多样性、整体性的特点。
  分散性是行政执法地方化、专门化的产物,国家作为为行政权的拥有者,是原始的行政主体。由行政分权而产生的其它行政主体则为派生行政主体,这种行政主体的分散化,体现了行政管理直接的民主性。多样性是指行政主体组织形式的多样化,既有公法组织,又有私法组织;既有地域性组织,又有成员性、目的性组织。整体性是指任何行政主体都是一个完整、统一的有机整体,这种完整性不因其内部构造的复杂、庞大而受破坏。
  (五)行政机关是行政主体行为能力实现的手段。
  行政主体的抽象性决定了其不能自为一定的行为,其行为能力的实现必须借助于一定的行政机关(Organ),因而说“行政机关者,表现国家行政行为之国家机关也。”[7]行政主体同其行政机关之间的关系,尤如作为整体的人同耳、目、手、足的关系,人的行为必须借助于耳、目、手、足,但独耳、目、手,足不能为人。所以,行政机关的法律意义仅在于代表行政主体活动,其本身并不具有法律上的独立人格。王名扬先生在其《法国行政法》中写道“行政机关作为构成行政主体整体结构中的某些单位,它们在一定的范围之内,以行政主体的名义进行活动,其法律效果归属于行政主体。”[8]Harmut Maurer在其所著的《德国一般行政法》中谈到行政管辖权问题时也明确指出:“行政主体享有自属管辖权,是法律规范的最终主体,而行政机关只享有传来的执行管辖权(该管辖权的直接作用在于形成行政主体的权利义务)。”[9]因而,在法、德、日以及我国台湾行政法中,行政机关不具有行政法上的独立法律人格,相应地也不能成为权利和责任的归属主体。
  二、中外行政主体理论之差异
  我国行政法学界对行政主体理论的研究开始于80年代初,确切地讲是行政诉讼法颁布前后,应行政诉讼理论中对被告资格的抽象化,以及有关行政组织研究角度变化的需要而发展起来的。当时,有学者认为传统的行政组织法研究都根据行政学、组织学的原理,对行政组织法的法律调整进行概括,是就行政组织而论行政组织法,或就行政组织法而论行政组织,都没有脱离行政学、组织学的角度,[10]他们认为法学应从主体的角度来研究行政组织,任何组织和个人在法律上的意义都体现为能否成为主体,即成为独立的法律人格,只有具备法律上的主体资格,这些组织或个人才能同其他组织或个人发生法律行为,并指出:行政法上的行政组织,其核心问题在于是否具有主体资格。这种新的研究角度,对行政法学的理论和实践无疑有着十分重要的意义,但由于研究的背景和侧重点不同,我国行政主体理论同国外相关理论存在很大差异。
  (一)行政主体理论产生的背景和基础不同。
  如前所述,我国行政主体理论是应法学界有关行政组织研究角度的转变,以及行政诉讼实践的需要,作为技术性的概念提出的。在这种背景之下产生的行政主体理论具有明显的务实性,具体体现为对行政主体作为独立法律人格的理解表象化,从而导致将行政主体这一行政权的最终归属者等同于行政权限的拥有者——机关,将行政主体形式化地等同于行政诉讼被告,而法、德、日以及我国台湾地区的行政主体理论产生的前提和基础,则在于行政分权制度,即国家为减轻自己行政机器的负荷,将其作为行政权的原始主体所享有的部分行政权,以地方分权和公务分权的方式下放于其他公务法人,建立在此基础之上的行政主体理论是现代行政民主化、科学化以及行政管理方式多样化的体现。
  (二)行政主体的定位不同。
  我国行政法学界将行政主体定位于享有行政职权,可代表国家进行管理的行政机关,并将行政主体等同行政诉讼中的被告。而将行政权的真正拥有者——国家,排除于法律关系之外,这一方面是由我国行政主体理论的立足点不高造成的,另一方面也是传统法律思中“国家至上论”的体现。相对而言,法、德、日和我国台湾地区行政法学中,将行政主体定位于真正具有行政法上权利能力的主体,如:国家、公共团体、公共财团等。我国行政法学中所谓的行政主体(即行政机关),其法律地位仅类似于日本行政法学中的“行政厅”、台湾的“行政官署”。在法、德、日等国家为了诉讼上的便宜,具体为一定行政行为的行政机关也可以作为行政诉讼被告,但诉讼法上担当诉讼的行政机关,乃是立于行政主体的地位,代表行政主体参加诉讼,其法律责任的最终归属仍在于行政主体。
  (三)行政主体理论研究的侧重点不同。
  我国行政法学界在研究时,简单地将民法学界研究法人的方法引入行政主体理论,套用私法的研究方法来研究公法上的特殊主体,

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