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【期刊名称】 《法学》
关于我国金融法制建设的几个问题
【作者】 曹建明【分类】 金融法
【期刊年份】 1999年【期号】 4
【页码】 2
【摘要】

1999年1月9日,华东政法学院院长、博士生导师曹建明教授在京为省部级主要领导干部金融研究班作题为《关于我国金融法制建设的几个问题》的专题讲座。本刊经曹建明教授同意,将讲座内容摘要刊登。

【全文】法宝引证码CLI.A.1125310    
  
  改革开放前,我国由于受高度集中计划经济影响,金融立法十分薄弱。改革开放后,随着金融体制改革的不断深化和我国法制建设的深入发展,金融立法不断加强。特别是,随着1995年《中华人民共和国中国人民银行法》的诞生,结束了我国金融业只有金融行政法规、规章,没有金融法律的局面。随着《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国票据法》、《中华人民共和国保险法》、《全国人民代表大会常务委员会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》和新修订的、用规章规定了破坏金融秩序罪的《刑法》以及《中华人民共和国证券法》的相继出台,我国金融法律体系已基本确立,金融事业已步入法制化、规范化的轨道。
  我国金融立法所体现的基本原则和要求
  各国金融立法的一个重要指导思想是:保证国家货币政策的正确制定和执行,保持币值的基本稳定,加强金融监管,维护金融体系安全有效地运转,为国家经济的协调、稳步、健康发展创造一个良好的金融环境。从这个意义上讲,保障国家金融安全和经济安全,是各国金融立法的基本要求。根据我国金融立法,我们在经济发展中必须坚持以下原则。
  (一)保持币值稳定,促进经济的稳定增长的原则
  一个国家的国民经济的持续和健康发展,有赖于货币的基本稳定。这种稳定,包括货币对内和对外的稳定。货币对内价值的稳定,是指国内物价总水平的基本稳定;货币对外价值的稳定,是指本国货币汇率水平的基本稳定。《中华人民共和国中国人民银行法》明确规定:“中国人民银行的货币政策目标是保持货币币值的稳定,并以此促进经济增长。”可以认为,把保持货币币值的稳定作为货币政策的首要目标,是国际、国内宏观经济管理经验教训的总结。在亚洲金融危机中,在东南亚和部分东亚国家及地区的货币纷纷贬值的情况下,作为亚洲大国的政府,中国政府对此做出了对本国、对整个亚洲经济发展负责任的决策:人民币不贬值。从根本上来说,人民币不贬值对中国国民经济发展有着重大意义。
  (二)维护金融体系的安全与稳定的原则
  研究各国的金融危机或金融风险,必须引起高度注意的是:一家金融机构发生的风险所带来的后果往往超过对其自身的影响。我们必须十分关注金融风险可能引发的“系统风险”(systemic risk)。这种系统风险表现为因一个或多个银行出乎意料倒闭,而在整个金融体系中乃至全社会所引发的“多米诺骨牌效应”。1930年至1933年,美国有约9000家银行倒闭;俄罗期曾发生2000多家银行倒闭;泰国金融危机触发了东南亚国家150多家金融机构的倒闭,都典型地反映了这种状况。一旦发生金融系统风险,金融体系运转失灵,不仅有可能在很短的时间内使自己的经济基础受到破坏,使长期积累的财富瞬间化为乌有,还会导致全社会经济秩序的混乱,甚至引发严重的政治、经济危机。
  (三)保护投资者和存款人的利益的原则
  投资者是金融市场的出资者,存款人则是银行业的服务对象,也是银行存款负债的债权人。根据国际货币基金组织公布的材料,我国的居民储蓄率从70年代至今一直居世界之冠。我国经济发展的资金有70%依靠银行信贷,而银行信贷资金来源中,居民存款占居第一位。从某种意义上讲,是居民储蓄的存款支撑了我国国民经济的高速发展。只有保护投资者和存款人的合法利益,才能使他们信任金融业并对其有信心。而投资者和存款人的信任和信心,是金融业生存和发展的前提。一旦他们的权益不能得到保障,他们的信任和信心就会被破坏,这极易导致发生银行业的挤兑并造成金融恐慌,从而危及国民经济。
  (四)分业经营、分业监管的原则
  我国金融法律、法规规定了现阶段金融监管必须坚持分业经营、分业监管的原则。近年来,特别是一些发达国家金融机构之间的界限变得越来越模糊,银行业、证券交易、资产管理和保险合并在一个集团或一个控股公司中。各类金融机构业务交叉经营之所以在一些发达国家开始发生,是因为这些发达国家资本市场发达、商业银行内部管理完善、金融监管法规严密。我国金融市场还不够规范,银行间接融资占全国融资85%以上,而且金融机构内部风险控制不能适应业务交叉经营的要求,金融监管也缺乏经验。因此,我国法律明确规定现阶段对银行业、证券业、保险业实行分业经营。在分业经营的基础上,有必要对金融机构实行分业监管,把中国人民银行对证券业和保险业的监督管理,先后划归了中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会管理,中国人民银行主管银行业和其他金融机构。
  (五)对外开放循序渐进的原则
  我国金融业对外开放始终坚持循序渐进、逐步开放的原则。在试点的基础上,逐步扩大开放的地域和领域,逐步增加引进金融机构的数量。在开放的领域上,按照银行业、保险业、证券业的秩序,逐步进行。目前,我国已允许外资银行在上海浦东和深圳两地试点经营人民币业务。外资金融机构的地域限制也将取消。亚洲金融危机的教训进一步证明了我国坚持对外开放循序渐进原则的正确性与重要性。我国对外金融开放要与我国金融监管水平相适应。要严格掌握市场准入条件,引进资信较好、实力强、管理水平高的金融机构,按循序渐进的原则,全面提高我国金融对外开放水平。
  我国金融法律、法规实施情况及存在的问题
  党的十一届三中全会特别是党的十四大以来,按照建立社会主义市场经济体制的基本要求,我国金融法制建设取得了明显进步。在几年的时间里,制定了一批重要的金融法律、法规和规章,初步做到了有法可依;重视金融执法工作,依法强化金融监管和自律自控;在法制的基础上深化金融改革、整顿金融秩序、防范和化解金融风险。但是,我们也必须清醒地看到,我国金融立法在某些方面存在滞后的问题;不少党政领导干部、企业领导干部和金融工作者对如何通过学习,加深对金融法律、法规和金融政策的了解,提高运用和驾驭金融手段的本领,增强维护金融秩序的自觉性和防范金融风险的能力的问题还认识不足;在我国金融业中还隐藏着较大的金融风险隐患。因此,就完善金融法制和严格依法办事而言,还存在很大的差距,如何把一切金融活动纳入规范化、法制化的轨道,仍是我国今后一个长时期的重要任务。
  (一)关于中央银行的改革与法律问题
  党的十一届三中全会以来,中国人民银行在稳定币值,加强金融监管,促进我国金融业和国民经济的稳定发展方面,取得了重大成就。随着社会主义市场经济体制改革的深入和金融市场的发展,央行按行政区划设立中央银行分支机构的弊端日益突出。从我国暴露出来的诸多金融机构支付风险和重大金融违规案件看,部门干预、地方保护、人民银行省地分支机构与地方各方面的利益关系等因素,严重阻碍了央行金融监管的独立性、公正性和严肃性。这些问题与央行长期以来按行政区域设置人民银行省级分行的管理体制有很大关系。经党中央、国务院批准,对中国人民银行管理体制实行改革,撤销人民银行省级分行,跨行政区域设置9家分行。这项金融体制的重大改革既是从中国国情出发,也符合国际惯例,对于我国建立现代金融体制具有深远的历史意义,同时对加强我国金融监管具有更积极的推动作用。虽然,人民银行管理体制改革已基本完成,但由于这次人民银行管理体制改革涉及面广、难度大,特别是新体制在职能上作了重大调整,要加强人民银行的法规、规章制度建设,继续深化人民银行管理体制改革,理顺内部运行机制,从立法上、机制上进一步实现并完善本币与外币、中资与外资、表内与表外以及现场与非现场的一体化管理,切实加强金融监管,提高金融监管效率。
  (二)关于商业银行的改革与法律问题
  当前,商业银行政策突出的问题是,如何进一步实行政企分开,落实商业银行经营自主权,切实增强自我约束和自我发展的能力,把国有商业银行办成真正意义上的商业银行。在实施《商业银行法》的过程中,值得注意研究和解决的问题是:
  第一,如何强化一级法人管理,完善统一法人制度
  采取总、分行制的商业银行,对外是一个独立法人。从法律上而言,分支机构不具有独立的法人地位,其民事责任由总行承担。因此,分行之间不应有相互存贷的市场交易行为,不能变成多级法人制的银行集团。多年来,我国各商业银行,尤其是国有独资商业银行表面上是一家银行,但由于各分行经营自主权过大,不仅分行之间相互进行市场交易,部分分行甚至未经总行授权就独立对外签约或投资组建新法人公司。这实际上是混淆了市场行为与银行内部行为的界限。为发挥大银行的优势,应从法律上研究完善统一法人制度,强化一级法人管理,按经济区划和业务量设立分支机构,减员增效,强化内部控制机制。
  第二,如何处理商业银行不良资产,并保证商业银行依法开展业务
  从银行角度看,庞大的银行不良债权已成为国有商业银行金融风险的主要部分,已成为金融体制改革中的最大难题。相当部分不良贷款和应收利息是呆、坏帐,无法收回。银行系统资产质量与抗风险能力下降已成为危及整个宏观经济稳定的突出问题。
  要研究如何多渠道增加资本金,提高和保持资本充足率;如何严格核销坏帐,把收不回的坏帐用坏帐准备金的办法冲掉;如何把暂时收不回来的一部分贷款剥离出来,交给专门设立的专门机构如银行自己的金融资产管理公司经营和盘活,并对新发放贷款的质量建立严格的责任制。
  (三)关于非银行金融机构的改革和法律问题
  近两年,我国已先后发生的中银信托被收购、万国证券被合并、光大国投因负债过重被重组、中农信、中创和广东国投被关闭等一系列重大事件,反映了一些非银行金融机构存在的严重问题。多年来,我国金融信托业运作不规范,偏离了以发挥中长期金融功能和财产管理功能为主的信托本业;采取种种手段与银行争存款,争资金;将高成本的资金大量投向房地产、证券等行业,市场风险极大。广东国投出现严重亏损的一个重要原因就是将大量资金投资于香港房地产市场。如何全面清理和整顿信托投资机构,坚持“受人之托,代人理财”的原则,实现信托业务和证券业务的彻底分离,加强对信托投资公司的监管,防范金融风险已成为一项紧迫的任务。我国城乡信用合作社同样存在发展过快,超范围经营,严重利用不正当手段与国家银行竞争,资产质量偏低,风险度较高的情况。要按照合作制原则改革农村信用合作社管理体制,加强农村信用合作社的立法。
  (四)关于证券、期货市场和股份制改革运行的规范问题
  近年来,我国证券、期货市场一直存在大量违法违规行为。股市和期货市场暴涨暴落,过度投机和金融犯罪行为时有发生,无一不同证券经营等中介机构的不规范行为密切相关,与我们相关的法律法规及配套的法规规章不健全有关。一些地方和部门把上市当作企业解困的办法,把上市当成扶贫的手段,却不注重按照《公司法》的要求转换企业内部的经营机制,建立现代企业制度。最近,中国证监会查处的“琼民源欺诈案”和“红光公司”编造虚假利润、骗取上市公司资格、隐瞒重大事项、挪用筹集资金买卖股票等严重违法违规案件不断向证券市场敲响了警钟。
  (五)关于市场准入的法律问题
  对金融机构市场准入控制是实现有效金融监管的首要环节。目前中国市场准入方面突出的问题是:非法设立金融机构和非法从事金融活动的问题还相当严重。社会乱办金融,严重冲击了正常的金融秩序。从法律角度而言,一些地方

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