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【期刊名称】 《法学》
跨国公司在我国农业投资的法律规制
【作者】 陶立峰【作者单位】 上海对外贸易大学
【分类】 公司法【中文关键词】 跨国公司;农业投资;法律规制
【期刊年份】 2013年【期号】 7
【页码】 30
【摘要】

一直以来引进跨国资本对农业的投资被视为一条“双赢”之路,已经有越来越多的跨国公司开始参与到我国的农业投资,并对我国的经济发展产生了深刻影响。对跨国公司农业投资行为进行法律监管,尽可能减少跨国公司对我国农业投资的负面作用,是一项极具现实意义而又刻不容缓的工作。由于国际社会有关跨国公司农业投资行为的调整规范属于缺乏法律约束力的软法,因此当前更多地侧重于国内法律规范对跨国公司农业投资行为进行规制。我国应当在产业导向、垄断防范、环境污染防治和劳动保护等诸多方面健全外商投资的相关法律规范,以有效引导和监督跨国公司在我国的农业投资行为,切实保障我国农业的可持续发展。

【全文】法宝引证码CLI.A.1178042    
  
  2013年5月,百事食品(中国)公司与宁夏回族自治区农牧厅正式建立了“马铃薯种植试验示范基地”,在盐池县发展并共享马铃薯种植的先进农业技术。百事公司将为占地500亩的示范基地提供马铃薯种薯,同时委派技术专家提供技术培训和帮助。[1]事实上在此之前,百事公司已在我国内地包括内蒙古、广西、广东、河北、湖北等地投入了巨额的资金兴建农场,广泛开展马铃薯的种植项目。百事公司在我国从“销售商”到“农场主”再到“园艺师”的角色转化及其背后存在的商业动机,引发了人们的众多猜想。百事公司等跨国企业在全球经济放缓的情况下仍对我国农业市场投入了极大的热情,这对我国而言到底是馅饼还是陷阱,值得深思。有鉴于此,正确认识跨国公司的农业投资行为,对其在我国的农业投资行为进行法律规范,对于我国现代农业的建立和可持续发展殊具价值。
  一、跨国公司的农业投资现状与影响
  (一)跨国公司农业投资的现状
  近十年来,随着食品价格的上涨,全球农业领域的外国直接投资额持续增长,据统计,流入农业的外国直接投资在逐渐增加,到2007年,农业领域的流入存量已达320亿美元,跨国公司在全球范围内进行的农业合同生产(订单农业)已遍及110多个发展中国家和中等发达国家,范围涉及亚洲、非洲和拉美地区。[2]无论是传统的以农业为基础的跨国公司如森那美(SimeDarby),还是与农业相关的跨国公司如雀巢、沃尔玛等,均在积极开展对全球农业投资的布局。跨国公司的资本投向不仅包括利润率较高的农业加工和超市等下游价值链,而且还触及上游的农业生产和订单农业,从而有效地放大了跨国公司对农业的参与程度和规模。例如,2005年至2007年仅食品和饮料行业的外国直接投资流入量就高达400亿美元。[3]而从地区分布上看,跨国公司投资的目的地主要是在亚洲和大洋洲地区的发展中国家,并且投资的农业产品集中且地区专业化特征明显,如在非洲主要关注水稻、小麦和油料等主要粮食作物,在转型的国家更关注乳制品领域。与此同时,为了保证长远的竞争力,有越来越多的跨国公司倾向于对垂直产业链进行投资,从而实现从原材料到最终产品在生产和销售等环节的主导权。
  在我国,农业是最早利用外资的产业之一。随着我国加入WTO开放承诺过渡期的结束,粮食流通领域已经全面放开,跨国企业正开始大举进入我国的农业市场,并在农产品投入环节、农产品加工和销售环节迅速扩张。目前,跨国公司对我国农业领域的投资主要集中在农产品加工、创办生产基地、流通贸易中介、休闲观光等农业综合开放项目,涉及种子、种植、生产加工、销售及研发。例如,孟山都(Mon-santo)、杜邦(Dupunt)、先正达(Syn-genta)、利马格兰(Limagrain)等跨国种业巨头早在改革开放之初就陆续在我国东部地区设立了办事处,并借助于我国种业的市场化改革,凭借在棉种、玉米种子和蔬菜种子上的技术优势,逐步推进其在我国种子市场的占有率。[4]
  (二)跨国公司农业投资影响的双重性
  对农产品价格上涨的预测已成为跨国公司加大农业国际直接投资的重要诱因。世界农产品生产因为有了跨国公司的参与,无论在规模上还是在效益上都有了极大的提高。从跨国公司参与全球农业生产经营的影响上看,其既有积极的方面,也有消极的方面,对此我们必须要有一个正确的认识判断和客观理性的对待。
  跨国公司农业投资的积极影响主要表现在以下几个方面:(1)弥补了一国农业投入的不足,促进了农业资本的形成。根据联合国贸易和发展会议(UNCTAD)的统计数据,1989年到1991年流入发展中国家农林渔业的外国直接投资为6亿美元,2005年到2007年的外国直接投资则为30亿美元,[5]投资额增幅显著。跨国公司在东道国的农业投资,为东道国的农业生产与流通等产业链注入了大量的资金,在一定程度上改善了东道国农业资金投入不足的状况。对传统农业占比较大的我国而言,现代农业仍处于起步阶段,资金短缺已经成为未来农业发展的最大障碍。因此,若能充分发挥和利用外资资金来进一步健全和拓展农业发展的融资渠道,无疑将对实现我国现代农业的突破性发展有利。(2)通过先进农业技术的转让,有利于提高东道国农业的生产力。跨国公司的农业投资能通过技术溢出对东道国的农业技术水平产生影响,而东道国依靠引进的农业技术和设备,可以在短时间内较快地提高项目的投入和产出效益,并可逐步缩短与国际农业技术水平之间的差异。比如,百事公司在我国内蒙古沙漠地区种植土豆的技术经验就颠覆了我国传统固有的土豆种植观念,有助于农业技术创新性的培养。此外,跨国公司的现代化管理体系和网络化营销体系等先进管理经验和管理人才的培养,对正在发展经济的东道国来说也是受益颇多,如正大集团采取订单农业的方式,在我国河北省唐山市开发了南瓜套种玉米订单项目,与农民建立起从种子发放到育苗管理的分享机制,对农业的发展有很大的启发。(3)跨国公司的农业投资可以帮助东道国农产品进入国际市场。一方面,跨国公司的投资进入东道国的农业领域,改变了该国规模较小的、小农作坊式的生产模式,提高了该国农产品的产量和国际市场竞争力,对拓宽东道国农产品在国际市场上的销路有助益。另一方面,农产品的出口推进了东道国农业进一步融入国际市场,并参与到国际竞争之中。我国是世界第五大农产品贸易国,农产品出口贸易额由2002年的180.2亿美元发展到2010年的488.8亿美元,增长了1.7倍,[6]其中农产品出口额的稳步增长,与外资农业企业的贡献密不可分。到目前为止,我国外资农业企业出口创汇额已经占整个农产品出口创汇额的三分之一,[7]同时,外资的参与也促进了我国创汇农业的发展,为农产品的出口贸易注入了新的活力。(4)跨国公司的农业投资还为东道国创造了诸多就业机会,增加了农民的收入。随着跨国公司在农业生产、流通、销售等领域的投资,在从农业生产向工业、服务业的延伸中,产生了大量的劳动力需求。与外资投向国民经济的其他领域一样,农业外资亦具有乘数作用,这种乘数作用通过前向联系传给农业其他产业和整个国民经济。以我国辽宁省的农业引资为例,2000年该省农民人均纯收入为2356元,到2004年增加到3307元,年均增长8.8%。[8]农民收入的持续增长直接影响到农民发展优质高效农业的积极性,有助于增强农村劳动力在当地就业的信心。总体而言,跨国公司对东道国农业的投资和参与促进了该国农业的商业化和现代化。[9]跨国公司的农业投资不仅帮助了东道国农业积累资金和技术,改进了农业生产方式,而且促进了农产品进入国际市场,提高了东道国的农业发展水平。
  尽管跨国公司参与农业国际投资在一定程度上促进了东道国农业的发展,但跨国公司并非东道国的救世主,资本的逐利性使得跨国公司在追求公司目标的过程中,难以与东道国的发展目标保持一致,从长远的发展眼光看,跨国公司对东道国社会的消极影响同样存在。具体表现在如下几个方面:(1)控制了东道国整个农业产业链。跨国公司往往通过控制农业投入、加工、仓储、运输和出口等环节来控制东道国的整个农业产业链,如此一来,极易导致东道国丧失粮食的自给能力。比如,美国邦吉公司在巴西拥有200多座粮仓以及多个批发中心、粮油加工厂、化肥厂、饲料厂和专用码头,巴西大豆的84%被四大跨国粮商[10]收购和出口。又如,阿根廷在推行转基因农作物后,由于种子和农药都要从美国孟山都公司购买,在短短10年间就丧失了粮食自给能力,人口贫困率从1970年的5%激增到2002年的51%。[11](2)关系不对称引发恶性竞争。跨国农业公司依靠强大的研发实力、雄厚的资金优势、成熟的市场运作和先进的管理经验,对东道国的农业企业构成了竞争压力。跨国农业公司利用其市场主导地位,控制定价权,挤压了东道国国内企业的利润,造成国内零散的中小农业企业之间的恶性竞争,直至最终倒闭。比如,在我国婴儿高端奶粉领域,外资品牌“美赞臣”、“多美滋”、“惠氏”、“雅培”四巨头已占据了奶粉市场的半壁江山。有数据显示,目前国内进口奶粉的市场占有率已从2008年前的30%左右跃升到50%以上,在高端奶粉市场,这一数据更是超过了70%[12]面对来势汹汹的国际品牌的冲击,国内相关企业的竞争和生存环境更趋恶劣。(3)土地流失和污染对环境和社会造成了负面后果。跨国公司注重对经济利益的追求,其在扩大农业生产、提高粮食生产效率和产量的同时,往往缺乏保护土地和环境的动机和义务,难以与东道国的社会发展目标保持一致,所以在参与的农业生产中,跨国公司大面积的土地收购、对土地资源和水资源的竭力使用已引发了东道国社会的不满。以乌拉圭为例,外国投资者在过去6年中陆续购买了400公顷的农用土地,占乌拉圭全国农用土地面积的25%,当地民众对此深为担忧,呼吁政府应制定有关限制土地外国化的法令。[13]此外,跨国公司在发展中国家的东道国进行大规模单一经济作物的耕作,更是直接影响到当地的生物多样性。比如,哥斯达黎加的大量森林和其他作物的农地已被跨国公司收购用来种植菠萝,以满足欧洲地区的菠萝需求。另外,转基因种子和除草剂的大量使用,虽然短时期内提高了农作物的产量,但从长期看不仅对粮食安全和生态环境构成了威胁,而且亦加剧了东道国民众与跨国公司之间的矛盾、一旦东道国的政策控制或引导不力,跨国公司对土地和环境的破坏性利用将给东道国造成根本性的威胁。(4)东道国无法从跨国公司的技术转让中获益。全球对经济作物需求的扩大造成大型跨国公司的研发和技术创新更多地针对商业种植的经济作物,而通常并不针对许多发展中国家生产的主食作物。因此,从某种程度上说,从跨国公司得到的技术转让或技术许可,不但不能帮助这些国家主粮产量的提高,而且也无法解决这些国家存在的粮食紧缺问题。(5)跨国公司参与东道国农业生产会加速该国农业长期就业机会的减少。一方面,跨国公司的农业投资在实现自身利益的同时,也提高了发展中国家农业生产的效率。另一方面,一个不可回避的问题是,农业产业化的发展趋势最终将是以机器取代劳动力,而从机器下解放出来的剩余劳动力将面临再次失业的可能。由此可见,如何在农业机械化生产过程中加强对劳动者就业权等权利的保护,将直接关系到资本输入国的农业能否获得可持续的发展。
  二、跨国公司农业投资国际法规制之局限你怀了我的猴子
  跨国公司凭借其强大的经济实力,已然成为左右世界经济稳定、繁荣抑或是衰弱的重要因素。正因为其对全球经济的影响力巨大,有关调整跨国公司行为的国际努力自20世纪70年代以来就从未停止过。然而,由于发达国家与发展中国家对跨国公司的管制问题存在较大的分歧与争议,所以迄今未有缔结具有法律约束力的国际文件。目前更为多见的是一些区域性经济组织或专门性机构通过的宣言或指南等软法性质的非约束性规则,如经合组织(OECD)的《跨国企业指导原则》、国际劳工组织(ILD)的《关于跨国企业和社会政策的三方原则》以及联合国倡导的《全球契约》等文件。这些法律文件规定的内容相对原则和宽泛,旨在鼓励和倡导跨国公司对经济、社会做出更多的贡献,体现了国际社会希望统一跨国公司行为标准的共识,其中最能反映跨国公司行为守则最基本内容、也最有指导意义的首推OECD的《跨国企业指导原则》。[14]
  《跨国企业指导原则》从信息披露、竞争规则、禁止贿赂、雇佣劳工、技术转让等方面为跨国企业设立了行为准则,2011年该指导原则进行了第二次修订,为全球范围内的负责任的商业行为提供推荐的文本,并且将准则扩大到人权领域,要求跨国企业应遵守其经营地所在国国内法和国际法层面的人权规范,尊重人权,防止侵犯人权行为,并按照其企业规模、性质、经营内容及其可能造成的人权损害程度来贯彻人权保护的谨慎关注机制。人权内容的增加虽然进一步完善了跨国企业行为规范框架,但是《跨国企业指导原则》在性质上仅是提供给OECD成员国政府自愿遵循的原则,对跨国企业并不具有直接的拘束力,不过因为OECD所有34个成员国一致同意在本国领土内经营的跨国企业遵守这些原则,且通过国家联络点不断宣传和推行,该原则中的一些重要内容已逐渐为世界各国所普遍接受,这对于OECD成员国和非成员国开展公司治理改革、建立本国的公司治理规范影响重大。
  考虑到《跨国企业指导原则》的制定者与参与者均为政府,而非跨国企业,使得跨国企业在遵守和执行指导原则方面难以表现出积极性和主动性。相较而言,联合国倡导的《全球契约》在一定程度上弥补了这一缺陷。《全球契约》旨在动员全世界的跨国企业直接参与减少全球化负面影响的行动,要求企业界采取主动行动促进在环境方面更负责任的做法,鼓励开发和推广环境友好型技术。[15]截至2009年6月30日,全世界共有130个国家的8000余家企业或非政府组织签约加入《全球契约》,[16]但遗憾的是,发达国家的企业参与该契约计划的却并不多,如美国仅有36个参与者,其中非政府组织占了一大部分。四大粮商除了法国路易达孚以其荷兰子公司名义加入外,其余三家美国公司均未签约。显然,《全球契约》对世界粮农企业巨头的影响力仍较为有限,由此可见,提升跨国农业公司的社会责任仍然任重而道远。
  跨国公司在农业领域的投资行为关乎世界各国的粮食安全,其重要性是不言而喻的,但是由于各国对跨国公司行为标准及其在维护粮食安全作用的认识上观点不一致,因此,在全球范围内形成针对跨国企业农业投资的专门性法律文件并非一件易事。迄今有所突破的是粮农组织、国际农业发展基金、联合国贸发会议和世界银行于2012年共同提出的《负责任农业投资原则》(PRAI)。PRAI倡导尊重权利、生计和资源,旨在为负责任的农业投资制定国际规则。从内容上看,PRAI共有7项规定确立了如下原则:(1)要求尊重现有土地和自然资源权利。(2)农业投资应不得损害粮食安全。(3)有关土地或其他资源的获取及其他农业投资行为应是透明的且受到监管的。(4)所有实质性影响农业投资的措施应当经过充分协商。(5)投资者应确保投资项目遵循法治,体现最佳商业实践。(6)投资应有利于社会的可持续发展。(7)投资应有利于环境的可持续发展。[17]PRAI的重要意义不仅在于直接对农业投资者的投资行为提出了要求,并涵盖了农业领域的所有投资类型,而且由于其“活文件”(living document)[18]的特性,使得其内涵还有不断扩展的空间。
  不过,PRAI这些原则的作用发挥尚有待投资者、政府和国际组织等不同层面具体措施的转化和落实,在这一过程中,农业投资领域中最佳商业实践的出现可能会对经济发展产生前所未有的影响。笔者认为,未来PRAI的具体化应在以下三个方面做出努力:一是确认农业投资在实现国家发展和减少贫困上的实施路径,以及不同行为主体的激励机制;二是政府调整相应法律规范以增强对土地和当地利益体的权利保护以及法律的执行力;三是私人主体在投资农业领域中对社会和环境的关切。
  通过对上述有关跨国公司行为规范的分析,我们不难发现,尽管国际社会对跨国公司的普遍行为或农业投资行为进行法律规制取得了一些成果,但这些国际文件大多属于倡议性或原则性规范,不仅缺乏执行力,尤其是对跨国公司本身难有约束,而且其“软法”的性质使得跨国公司能随时游离于国际规范之外。为此,寻求其他更加务实有效的途径以解决跨国公司的行为规范是必要的。比如说,在跨国公司农业投资的监管方面,国际投资协定可以成为促进跨国公司参与农业生产的一条额外途径,但关键的问题是制订此类协定要谨慎,应在保护和促进外国投资的义务与监管权的政策空间之间找到适当的平衡点。[19]对此笔者认为,相对于多边投资协定而言,更为方便和可行的方法是通过农业引资国与投资国之间签订双边投资协定,将有关跨国公司参与农业生产的领域、东道国政府在农业的基础设施发展、保护东道国农民利益免受跨国公司排挤的竞争政策、投资母国和东道国在农业生产的关税和非关税壁垒以及补贴等内容纳入协商的范围。当然双边投资协定内容的顺利实现最终仍有赖于国内层面的监管执行。
  因此,在目前尚未形成有效的国际法律监管的情形下,转向借助国内法来规范跨国公司的农业投资行为应该是一条更加直接和有效的途径。
  三、跨国公司在我国农业投资的法律规制
  我国是一个农业大国,但同时也是世界上的人口大国和粮食消费大国。随着工业化、城镇化的加速推进,粮食消费结构性矛盾不容忽视。对于跨国公司持续保持对我国农业投资的热情,我们应当在欣喜的同时密切关注其可能对我国农业、农村和农民带来的一些负面影响,并通过采取适当的法律监管手段来防止因农业引资可能造成的“拉美化”倾向,[20]以期实现跨国公司农业投资的正面效应最大化。由于国际社会在规制跨国公司行为方面的力所不逮,因此,通过国内法对其行为进行法律监管就成为一条更加务实的途径。对我国而言,笔者认为,目前对跨国公司农业投资行为的法律规范有必要率先从引导、监督和管理等方面进行规制与完善。
  (一)对跨国公司农业投资行为的正确引导
  农业是我国改革开放最早的产业,也是鼓励外商投资的重点产业之一,尤其是在我国加入世界贸易组织(WTO)承诺过渡期结束之后,包括农业在内的国内市场将以更为开放的姿态融入到全球市场的竞争之中。在引导外商投资方面起重要作用的《

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