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【期刊名称】 《犯罪研究》
试论检察建议在参与社会管理创新中的完善
【作者】 郭艳萍张昌明【作者单位】 上海市青浦区人民检察院
【分类】 检察院【期刊年份】 2012年
【期号】 2【页码】 94
【全文】法宝引证码CLI.A.1161436    
  
  

实现社会和谐,建设美好社会,是履行检察职能的应有之义;积极参与社会管理创新,是检察机关履行职能的重要举措。通过发挥检察机关职能作用,整合社会资源,完善社会管理的多元化体系,由内而外为“和谐稳定,经济全面发展”提供法律保障,是检察机关参与社会管理创新的根本方式和基本任务,而检察建议则是检察机关参与社会管理创新的重要途径和有效手段。

一、检察建议参与社会管理创新的正当性基础

(一)检察建议概述

1.检察建议的内涵

检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定,在履行法律监督职能过程中,结合执法办案,建议有关单位完善制度,加强内部制约、监督,正确实施法律法规,完善社会管理、服务,预防和减少违法犯罪的一种重要方式。实践中,检察建议在预防犯罪、帮助相关部门规范执法行为,建立健全规章制度以及解决群众诉求、促进社会和谐方面发挥了不可替代的作用。

首先,检察建议是一种检察行为。从主体要素来看,检察建议的主体是作为一个公权力机关的检察机关,具有特定性;从权力要素来看,检察建议的提出总是以检察权为基础、依托或者后盾。其次,检察建议是一种检察事实行为。目前尚未有法律对检察建议予以明确的规范和调整,但制发检察建议与行使检察职权或履行检察职责密切相关,并能够产生一定法律效果的检察行为,具有事实上的约束力。第三,检察建议是一种非强制的检察行为。[1]虽然法律明确赋予检察机关“检察建议权”,但其实质仅仅是程序意义上的“请求权”,检察建议的内容对被建议对象而言,并不具有必然的服从或接受的强制性;如不被采纳,也不可能、也没必要诉诸法院以强制执行。

2.检察建议的理论基础

从检察机关法律监督职权的构造看,检察机关的法律监督是对法律实施情况的监督。法律监督职能的完整发挥,有赖于检察机关的职权配置是否能够满足完成法律监督任务的需求。因而,法律赋予检察机关的监督手段即在职权的内容上也就应当能够保证检察机关及时准确地了解法律在执法、守法和司法领域实施的具体情况,及时发现法律实施中存在的问题,以及具备阻止违法行为的手段。由此,检察机关行使法律监督职权,无论是职务犯罪侦查权,还是批准或决定逮捕权、公诉权,亦或是对刑事诉讼、民事审判和行政诉讼活动的监督权以及法律赋予的其他职权,都必须具备“了解事实一发现问题一追究责任一督促纠正”这四个基础性的权力构造要素,并且这些要素不会随着具体检察职权的改变而改变。[2]如果缺少其中某项基本要素,就不是真正意义上的法律监督权。从这个角度上说,检察建议实质上是法律监督权构成要素之一的“督促纠正”在权力行使方式上的重要体现。检察建议以权力的方式既作用于纠正违法和制裁违法上,还作用于预防违法、宣传法治、维护法制权威上。

3.检察建议的政策基础

通常而言,检察建议的政策基础来源于以下几个方面:第一,概括性的法律规定,如《人民检察院组织法》第条和《刑事诉讼法》第条的原则性规定,以及《人民检察院组织法》第13条、第19条中检察机关对执法机关违法情况有权通知纠正等规定;第二,确定性的司法解释,如《人民检察院刑事诉讼规则

》第239条对嫌疑人违法所得提出检察建议的规定,《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第47条、第48条设定的提出检察建议的不同情形等。第三,部门性的执法办案意见,如最高人民检察院《关于刑事抗诉工作的若干意见》等规定,把检察建议作为纠正违法的重要手段之一,以及《人民检察院检察建议工作规定(试行)》,从检察建议的提出原则、发送对象、内容要求、适用范围、提出程序、制发主体、审批程序等方面作了明确规定,推动了各级检察机关积极开展检察建议工作。第四,系统性的规范性文件,如最高人民检察院、国家税务总局《关于在税务系统中共同做好预防职务犯罪工作的通知》等文件,对检察机关结合在税务、海关、工商行政等系统查处的职务犯罪案件提出检察建议及落实情况作出规定。第五,地方性的工作指导意见,如上海市人民检察院《检察实务手册》专门规定了检察建议,以及新近出台的《上海市检察机关关于加强检察建议工作的规定》,明确了十五类应当提出检察建议的情形。

(二)社会管理创新概述

1.社会管理创新的内涵

社会管理创新是指在现有社会管理条件下,运用现有的资源和经验,依据政治、经济和社会的发展态势,尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范,研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等,对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革,建构新的社会管理机制和制度,以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新既是活动,也是活动的过程,是以社会管理存在为前提的,其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序,产生更为理想的政治、经济和社会效益。[3]

社会管理创新包括社会管理理念的更新、社会管理方式方法的创新以及社会管理机制制度创新。正确的社会管理理念是社会管理创新的先导,是确保社会管理创新实效性和持续性的重要基础。从新的管理思想或者观念的产生开始,直至新的社会管理方法、机制和制度得以运用转化,整个过程既是社会管理创新,亦是既有社会管理的运行和发展。在目前阶段,社会管理方式与方法创新即是完善社会管理手段,实现由单一的行政手段向综合运用法律、政策、经济、行政、教育等手段转变。社会管理机制和制度变革是完善和发展社会管理的基石。社会管理机制制度创新,是社会管理创新的根本所在,是各类创新的支撑和保障。无论是社会建设、社会管理,还是社会管理创新,都必须有规范作支撑、制度作保障。

2.社会管理创新的必要性

社会管理创新是社会管理完善和发展的“主发动机”。[4]社会管理创新是一个复杂的、综合的系统,要确保其始终发挥应有的重要作用,就必须建构相应的系统机制予以支撑。新知识、新方法、新技术和新理念等往往是引发启动该系统的机会或者契机,通过建立、组织和促进社会管理创新系统,形成、改进或者不断发展社会管理的机制或者制度,这又为下一轮社会管理创新系统的启动准备了条件。社会管理创新与社会管理是统一系统的两个侧面。社会管理创新依赖于既有社会管理,同时又是既有社会管理充实完善的动力;决策科学化和实效化有赖于社会管理创新,而社会管理创新有助于确保外部环境和内部条件的有机结合,助推社会管理决策科学化和实效化。

进入新世纪,我国经济社会发展进入关键阶段。我们既面临十分难得的战略机遇期,又处在矛盾凸显期。社会管理重要性的凸显是我国改革发展进入关键时期的必然。首先,推进社会管理创新,是落实科学发展观,促进经济社会协调发展的迫切需要。其次,推进社会管理创新,是构建和谐社会的必然要求。再次,推进社会管理创新,是当今世界各国政府面临的共同课题。因此,推动社会管理创新就成为党和国家面临的迫切需要解决的任务。

3.社会管理创新的路径选择

推进社会管理创新,首要的是搞好制度建设,完善社会管理的一系列政策和法律规范,建立与构建和谐社会相适应的社会管理新格局。推进社会管理创新,特别重要的是要完善参与型及自治型治理结构,重视对优秀的管理者、优秀的专业人员和优秀的社会组织的培养和培育,通过对社会管理领域进行过程引导和规范,实现政府对创新活动和创新行为的有意识引导、调控和激励,形成卓有成效的社会管理创新生态机制。

社会管理创新要确立正确方向和科学路径,要激发社会活力而不是要限制社会活力,要对利益调整进行结构性改革,强调要尊重不同的价值观念,倡导不同的行为模式,倾听不同的利益诉求,重视沟通与协调。社会管理创新要对利益调整进行结构性改革,同时要尽可能地兼顾各方各类利益。但是,强调兼顾各方各类利益绝不是不能损害任何利益,绝不意味着不能采取任何强制性手段。问题的关键在于改革中的利益调整要着眼于整个社会发展进步,要引入行政过程论,对各方各类利益进行综合的全面衡量,依法作出科学合理的裁量判断。

社会管理创新是一种具有高度自主性的创造性活动,依赖于不同思想、意见和利益诉求的相互交流和撞击,依赖于开放性、自由交流、容忍不同观点的环境,更依赖于相关各方全方位参与管理、决策或者提出合理化建议。这是社会管理创新的重要规律性特征,在推进社会管理创新中要予以最大限度的尊重。

(三)社会管理创新对检察建议的现实性需求

1.检察机关是推进社会管理创新的主体

深入推进社会管理创新,是各级党委、政府、社会组织和社会成员的共同任务。政法机关作为社会管理的重要职能部门,在推进社会管理创新中,担负着重要职责任务。检察机关作为重要的法律监督机关,因其特有的职能而具有独特的作用,是对部分社会管理活动负有监督的职责,既是社会管理创新的主体,又是推进社会管理创新的力量,也是实施社会管理创新的关键性环节。

检察权的社会管理属性,决定了检察机关必须充分发挥各项检察职能,积极参与社会管理创新,提高社会管理水平,维护司法公正,理顺群众情绪,促进社会和谐。检察机关要进一步强化法律监督,认真履行第一责任,主动服务第一要务,不断提高执法办案工作的质量和水平,充分发挥各项检察职能,积极参与社会管理创新,通过执法办案来化解社会矛盾,维护司法公正,理顺群众情绪,维护和促进社会和谐稳定。执法办案是履行一切检察职能的本源和归宿,也是检察机关积极参与社会管理创新的基础性工作。

2.检察机关深入推进社会管理创新的价值所在

检察机关作为社会管理创新的主体,要切实担负起管理创新的职责,积极应对新形势、新情况、新问题,进行检察管理创新,提高检察工作质量和效率,树立检察机关公信力,并通过检察职能延伸到社会管理创新工作中去,找准检察管理创新和社会管理创新的契合点,成为社会管理创新的实践者和推动者。

检察机关是中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者,检察机关深入推进社会管理创新,是检察机关建设和捍卫中国特色社会主义事业的必然要求;社会管理创新是新时期党中央部署的“三项重点工作”之一,检察机关深入推进社会管理创新,是检察机关全面贯彻中央决策部署的重要体现;检察机关是宪法规定的国家法律监督机关,检察机关深入推进社会管理创新必须通过依法履行法律监督职能得以实现,是实践“强化法律监督,维护公平正义”检察工作主题的重要载体。

3.检察建议是检察机关参与社会管理创新的重要抓手

从检察权的基本构成要素看,建议权是其重要的组成部分。为了维护法律的统一正确实施,对于法律实施过程中出现的违法情况,及时提出纠正和改进的意见,是阻止违法行为的继续,防止违法行为再次发生的重要途径。[5]检察建议是检察机关履行法律监督职能的重要手段,是检察机关参与社会管理、服务大局的重要方式。要加强对执法办案中发现的有关社会管理问题的研究分析,查找原因,提出的建议对策要有较强的针对性和可操作性。既要重视对办理个案中发现的社会管理中的突出问题提出检察建议,更要重视就社会管理中的普遍性、倾向性问题及时向有关部门提出具有更有质量、更有影响的具有全局性、综合性和可操作性的检察建议,促进从源头上防范和减少问题的发生,完善管理和工作机制。要强化检委会对重要检察建议的把关,加强与被建议单位的沟通,及时跟踪掌握检察建议的整改落实情况,确保工作效果。

《上海市检察机关关于加强检察建议工作的规定》的出台,进一步规范完善检察建议的工作程序,该规定要求检察官在办案中坚持办案分析制度,对执法办案中发现的事关全局的社会管理问题,及时向党哎哟不错哦

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