查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《政法论坛》
论设置自然垄断产业政府管制机构
【英文标题】 On Setting up a Govern mental Control Institute of Natural Monopoly Industry
【作者】 吴伟达【作者单位】 浙江财经学院
【分类】 市场调控法
【中文关键词】 自然垄断产业;反垄断;管制机构;合作制
【英文关键词】 Natural Monopoly Industry;Anti—Monopoly;Cont rd Institute;System of Cooperation
【文章编码】 1000—0208(2005)03—149—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 3
【页码】 149
【摘要】

从20世纪90年代起,我国对原有的自然垄断行业的政府管制机构进行了改革。为打破行业垄断,我国建立独立的政府管制机构并完善管制法规为必要之举。但是随着反垄断执法机构与政府管制机构的同时介入,必然会引起两者之间在某些领域管辖权冲突,为此,需要从制度安排上避免出现这种冲突。

【英文摘要】

Since 1990s,reform has been done on the governmental control institute of natural monopoly in dustry In order to break the industrial monopoly,it’S necessary for China to establish the independent governmental control institute and to perfect the nules of cont rd However,with the interference of the law uting institute of antimonopoly and the governmental control institute,it is inevitable that the two will conflict in some areas So it is necessary to avoid such kind of conflicts from the arrangement of system

【全文】法宝引证码CLI.A.116044    

当前我们正在研究和制定自然垄断产业政府管制法规,这些法规中,除了要研究如何界定自然垄断产业限制竞争行为的构成及其法律责任等实体内容外,另一个重要方面是如何设置政府管制执法机构以及如何界定其职责。法律的生命系于其实施,政府管制法律实体规范本身不能生成自由、有效的竞争环境,而要借助于法律规定的有效执行。因此,关于自然垄断产业的政府管制机构的科学设置和其职责的合理确定就构成了我国自然垄断产业政府管制法律制度建设中的重要一环。

一、中国自然垄断产业政府管制机构的现状

政府管制是指在自然垄断或者存在信息不对称的领域,为了防止发生资源配置低效和确保利用者的公平利用(克服市场失灵),政府机关依法通过许可和认可等手段,对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以管制{1}(P.27)。政府管制的实质,就是在垄断性产业中,政府以行政程序代替市场力量,干预企业关于价格、质量、进入及退出等的管理行为。在新中国成立后相当长的一段时间里,我国的一些自然垄断行业归属对口的政府行政部门领导。如,公用事业的电力,其主要管制机构是国家地方经贸委电力司、物价局;城市供水的主要管制机构是建设部、地方政府部门;邮政和电信业由国家垄断经营,主要管制机构为信息产业部:交通运输业中的铁路由铁道部物价司及地方铁道局物价司管制。这些行政部门既是管制政策的制定者与监督者,又是具体业务的实际经营者。这种高度政企合一的政府管制体制使得这些自然垄断行业缺乏竞争活力,生产经营效率低。另外,这些政府管制往往缺乏有效法规的支持,机构缺乏独立性,加之被管制的产业绝大多数是由国有企业垄断经营实行政企合一的管理体制,因此,有学者指出,中国自然垄断产业的政府管制还不是严格意义上的政府管制,需要通过改革加以规范{2}(P.34)。

从20世纪90年代起,我国对原有的自然垄断行业的政府管制机构进行了一定程度的改革。如1998年,在撤销原邮电部和原电子部的基础上,组建成立了信息产业部,将电信产业纳入其管制范围。在撤销原电力部后,于2002年成立了国家电信产业监管委员会,成为电力产业的管制机构。另外,我国已先后设立了证监会、保监会等现代监管机构。与传统的行政管理机构相比,现代管制机构应具有独立性、专业性、程序性、集权性、监管手段的多样性、可受监督性等特征。根据现代管制机构以上特点,有学者认为,我国的现代管制制度远未形成。这是因为:从独立性来看,现代管制制度建立在政企分开、政监分离的基础之上。如前所述,我国在一些自然垄断行业如铁路、民航、烟草等领域,一直未能解决政监分离问题,故不可能为管制提供制度基础。从专业性来看,管制机构的工作人员仍然被作为一般公务员对待,其素质尚待提高。从程序性来看,管制机构未能体现现代依法行政的要求,不论是执法程序,还是规章制定程序,均需要进一步加以规范和调整。从集权性来看,管制机构必须体现立法、行政、司法三权合一的特点,以有效履行监管责任。然而,目前经贸委电力司、计委价格司均属内部司局,无对外发文权。烟草局作为委管国家局,也无权制定规章。从可受监督性来看,不论是行政监督、立法监督还是司法监督,目前都未能形成一套科学的体系与可操作的制度。没有有力的监督导致国家不敢对这些管制机构放权。由于以上问题的存在,客观上要求我们进一步深化自然垄断行业管制体制的改革,以期设立更高效率的政府管制机构。随着我国加入世界贸易组织,自然垄断行业也将逐渐对外开放。鉴于此,我国更应在自然垄断行业设立与我国国情相适应的独立的管制机构。

二、政府管制机构与反垄断执法机构权力配置模式选择

随着我国自然垄断产业改革的进一步深入,人们开始认识到打破行业垄断的重要性与建立独立的政府管制机构的必要性,并开始酝酿各个自然垄断产业的管制法规。然而,人们普遍尚未认识到的问题是,由于自然垄断基础设施产业不同于一般的竞争性产业,仅仅依靠政府管制机构并不能解决这些领域的竞争问题。也就是说,在自然垄断基础设施领域,构筑政府管制机构制度必须协调好政府管制机构与反垄断机构之间的权力关系,使两者共同推动竞争秩序的形成。明确这两种机构之间的权力配置关系,这对于我们下一步深入政府管制体制的改革,建立科学合理的反垄断法律体系无疑具有基础性的意义。

我们还应该看到,由于传统理论与实践夸大了公用企业领域自然垄断的范围,过多地依赖了政府对企业的直接经济管制,为此,放松管制引入竞争成了实践的必然选择。就目前的技术水平来看,公用企业领域的本地电话业务、电力传输网、铁路路轨、煤气及天然气传输管道等环节仍属自然垄断环节。从总体上说,公用企业领域呈现出市场竞争与自然垄断动态交织的画面{3}(P.13)。这说明,在自然垄断行业,随着竞争的深入,政府直接规制减少,反垄断机构(竞争机构)与竞争法在自然垄断产业治理结构中的地位就越突出。但同时,这些基础设施产业仍然需要强有力的政府管制机构实行监管。由于反垄断执法机构与政府管制机构的同时介入,必然会引起两者之间在某些领域管辖权冲突,甚至可能出现两个机构之间对同一个案的不同结论,使经营者的决策面临诸多不确定性。为此,需要从制度安排上避免出现两者管辖权冲突,在政府管制机构与反垄断执法机构之间合理配置权力,从而降低经营风险和社会成本。

(一)世界上三种权力配置模式比较

根据世界各国的立法体例,政府管制机构与反垄断执法机构之间的权力配置可以有不同的模式,可归纳为以下三种:都拉黑名单了,还接个P

第一种模式:政府管制机构独任制——监管权代替反垄断权。这种模式将独立管制机构作为自然垄断产业主要的反垄断执法机构,把反垄断执法权配置给管制机构,目的是为了保证产业管制机构的决定得到有效实施,避免管制机构与反垄断机构出现不同意见。管制机构可以就自然垄断产业中的竞争问题作出决定,豁免反垄断机构的审查和反垄断法律的适用。例如,在美国,根据克莱顿法第7条,基于美国民航局、联邦电讯委员会、联邦电力委员会、州际商业委员会、证券交易委员会、美国海运委员会和农业局授权完成的某些交易,可以免除反垄断机构的审查。[1]这种模式的缺点是,难以保证不同管制机构适用反垄断法律的统一性。即使管制机构在作出决定前会考虑反垄断执法机构的意见,但管制机构适用反垄断法律时,考虑更多的是本产业管制政策和本产业的发展,而不是宏观的竞争政策和消费者利益。因此,这种权力配置并不是一种合理的权力配置。

第二种模式:反垄断机构统一管制——反垄断权代替监管权。这种模式的特点是,废除自然垄断产业独立管制机构,由反垄断执法机构统一行使管制机构的权力。这种模式与第一种模式走向两个极端:以反垄断权代替监管权。奉行这一模式的典型国家是新西兰。在新西兰,立法机构已完全废止了自然垄断产业管制机构,由反垄断机构集反垄断权与监管权于一身。这种模式的优点是形成了反垄断法律适用的统一性,不会出现管制机构与反垄断机构之间的管辖权冲突,其缺陷是不能保证某些规制目标,如普遍服务、互联互通的实现{4}(P.16)。

第三种模式:合作制——反垄断权与监管权并重。为克服以上两种模式各走极端的缺点,在实践中,人们又设计出了第三种模式。所谓合作制是指反垄断机构与政府管制机构一道合作完成对自然垄断产业的监管。具体合作形式可以多种多样,既可以是权力上的分享,也可以是程序上的合作,或者是知识与信息上的沟通,等等。从权力架构上进行分类,又可以将合作制分为分权型的合作制与权力共享型的合作制。分权型的合作制是指反垄断机构与管制机构各自行使自己的职权,反垄断机构执行反垄断法律,管制机构执行监管。在自然垄断的一些基础设施产业,这种模式应该是最为基本的形式。经营者既要受到反垄断法的规范,同时也要受到管制机构的监管。经营者不能因为受到管制机构的监管就豁免反垄断法律的适用。为避免两者产生矛盾,应该从行为的类型上对各自职权的范围进行划分,即各自的职权适用于一定的特定


  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}(日)植草益.微观规制经济学(M).朱绍文,等译.上海:中国发展出版社,1992.

{2}王俊豪.政府管制经济学导论(M).上海:商务印书馆,2001.

{3}曹博公.用企业竞争与管制立法问题探析(J).中国人民大学报刊复印资料(经济法·劳动法学卷),2002,(10).

{4}周汉华.行政监管与反垄断之间的关系——以及中国现存的问题(J).国家行政学院学报,2002,(9)

©北大法宝:(www.pkulaw.cn感觉黑人都特别团结)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.116044      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多