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【期刊名称】 《政法论坛》
标本兼治,解决“执行难”
【副标题】 民事强制执行法专家建议稿起草问题研究
【英文标题】 Tackling both Branches and Roots to Resolve “Difficulties of Execution”
【英文副标题】 Some Questions about the Expert Proposal of the Civil Compulsory Execution Law
【作者】 杨荣馨谭秋桂【作者单位】 中国政法大学
【分类】 法律经济学【中文关键词】 民事强制执行法;专家建议稿;起草问题
【英文关键词】 Key Words:Civil Compulsory Execution Law;Expert Proposal;Drafting Questions
【文章编码】 1000—0208(2004)04—137—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 4
【页码】 137
【摘要】

制定独立的民事强制执行法是大势所趋、众望所归。民事强制执行法专家建议稿坚持“站在客观公正的立场,坚持按规律办事,确保既解决现实问题又适应长远发展”的指导思想,总结我国民事强制执行工作的经验,吸收域外立法的合理成份,构建了我国未来的民事强制执行制度。

【英文摘要】

It is a general trend and must be welcome to enact an unattached Civil Compulsory Execution Law in China.Through the process of making the Expert Proposal of the Civil Compulsory Execution Law of China,experts insist on the following guiding ideas:standing in the just position,sticking to the rules and insuring to settle the practical problems and to be suitable for the long—term development.The Expert Proposal summarizes the experience in the practice of civil compulsory ution,extracts the rational components from the legislation of other countries and regions,and constructs the system of civil compulsory ution of the future in China.

【全文】法宝引证码CLI.A.115994    
  一、起草建议稿的背景及简要经过
  在我国,20世纪90年代初就有制定独立的民事强制执行法的呼声,然而这种呼声并没有引起有关方面的重视。随着“执行难”的问题越来越突出,改革和完善民事强制执行法律制度的观念被广泛接受,并通过最高人民法院的司法解释逐渐付诸实施。1998年最高人民法院公布了《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》,此后又公布了关于人民法院执行工作统一管理、委托执行等一系列司法解释,为规范民事强制执行程序提供了一些可操作的规则。但这还不是立法,缺乏应有权威,“执行难”的问题并没有解决,社会不满情绪越来越严重,以至引起了国家权力机关和高层领导的重视。1999年7月7日,中共中央以(1999)11号文件转发了中共最高人民法院党组《关于解决人民法院“执行难”的报告》,要求全党全社会大力解决人民法院“执行难”问题,并强调要制定民事强制执行法。从此,制定独立的民事强制执行法的问题开始进入国家立法机关的视野,第九届全国人大常委会将制定民事强制执行法列入了五年立法规划,第十届全国人大常委会再次将民事强制执行法列入立法规划。
  在长期的理论研究中,我们认识到,由于权力基础不同,民事执行与民事诉讼在程序制度上存在着较大的差别,民事执行与民事诉讼程序分别立法更符合客观规律。也正是由于这个原因,原来将民事执行程序规范在民事诉讼法典之中的许多国家,如日本、法国、韩国等,先后将民事执行程序从民事诉讼法中分立出来,制定了独立的民事执行法典。从我国的现实情况来看,完全有必要制定独立的民事强制执行法典。只有将民事强制执行理论研究的成果以及在实践工作中积累的经验吸收到统一的民事强制执行法典中,才能规范民事强制执行程序,解决人民法院“执行难”的问题。因此,自2000年开始,出于对国家法制建设的责任心和使命感,我们组成了一个课题组,[2]开始起草民事强制执行法典的专家建议稿。
  三年来,在国内,课题组先后在广州、烟台、西安、长春、北京等地召开专题研讨会,广泛听取理论和实际工作者的意见,参加研讨会的各方面人员达500余人次;以书面形式征求了数十位学者和工作在民事执行第一线的法院领导的意见。在国外,课题组先后赴法国德国、意大利、英国、日本韩国等考察民事强制执行立法和执法情况,访问法院、律师事务所、高等院校等,实地考察民事强制执行过程。在深入调查研究和广泛听取各方意见的基础上,课题组先后九易其稿,建议稿的条目从第1稿的150多条发展到第10稿的430多条。
  二、专家建议稿的基本指导思想
  近年来,专家在国家立法工作中发挥着越来越重要的作用。由于专家在某领域具有专门的研究,掌握着该领域较为全面的知识和信息,由他们参与立法或者提出立法建议稿,往往既能确保法律的实用性,又能提高法律的科学性,同时还能克服部门立法难以克服的偏向性。所以,客观地说,专家参与国家立法大大提高了立法的质量。
  法律的生命在于它在现实生活中的实现,也就是在于发挥它的指引、评价预测等功能,真正起到维护社会秩序、促进经济发展的作用。因此,构建科学而完善的法律制度,是立法工作的最高目标。为了确保民事强制执行法专家建议稿内容的科学性,我们坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以执行工作经验为依据,以满足实际需要为目标,虚心听取意见,努力做好工作。在起草建议稿之初,我们还确立了拟定工作的基本指导思想,那就是:站在客观公正的立场,坚持按规律办事确保既解决现实问题又适应长远发展。
  民事强制执行工作牵涉的问题很多,影响的范围极广,当事人和执行机关之间对于现实中“执行难”的根源问题有不同的看法。在这种情况下,立法者的立场对于所制定的法律能否平衡各种矛盾是至关重要的。作为学者,在拟定民事强制执行法的专家建议稿之时,我们力求站在客观、公正、中立的立场,通过制度的科学构建,做到既维护执行当事人的合法权益,又便于执行机关行使民事执行权,提高民事强制执行工作的效率。因此,建议稿基本克服了部门立法可能存在的偏向性,注意了确保各种利益的平衡。
  只有依规律办事才能实现制度构建的科学性。因此,揭示民事强制执行工作的规律,并据以构建我国民事强制执行制度确保制度的科学性,也是我们拟定专家建议稿的重要指导思想。为了研究民事强制执行制度的规律,课题组除了进行相关理论分析,在国内开展了广泛的调查研究,还研究了国外的民事强制执行法律制度,并进行了实地考察,与国外的专家进行交流探讨。其中,拟定专家建议稿参考的域外立法主要包括:北大法宝
  1.日本《民事执行法》(1979年);2.法国《新民事诉讼法典》(1975年)及《民事执行程序法》(1991年);3.德意志联邦共和国《民事诉讼法》(1950年);4.意大利《民事诉讼法典》;5.瑞士联邦《债务执行与破产法》(1994年);6.我国台湾地区《强制执行法》(1940年)。
  众所周知,民事强制执行单独立法的最初动因,在于现实中存在严重的“执行难”和“执行乱”问题。国家立法机关制定民事强制执行法,也必然以解决“执行难”和治理“执行乱”作为重要的目标与方向。因此,我们一开始就清醒地意识到,专家建议稿必须在解决现实问题方面构建强有力的规范,真正做到“对症下药”。但是,我们认为,民事强制执行立法的最终目标并不是解决“执行难”、治理“执行乱”,而是实现民事强制执行工作的科学、公正、高效。因此,制定独立的民事强制执行法,必须站得高、看得远,使其能够满足未来较长一段时期的实践需要,从而保持法律制度的相对稳定,防止朝令夕改或者在修改时推翻重来。总之,既解决现实问题,又适应长远发展,确保制度的相对稳定,是建议稿的重要指导思想。
  三、专家建议稿的基本构造
  关于民事强制执行法与民事诉讼法的关系,过去缺乏较为系统的研究。我们经过初步探索认为,无论是从理论还是从实践需要来看,我国的民事强制执行法都应当从民事诉讼法中独立出来,成为一部独立的法典。其理由是:
  第一,将民事强制执行程序与民事诉讼程序规范在一部法律之中,容易混淆民事执行权和民事审判权两种不同性质的权力。在我国传统的民事诉讼理论中,民事执行权被视为民事审判权的构成部分。但是,近年来,随着研究的深入,人们发现,民事执行权与民事审判权是两种不同性质的权力。民事审判权是确认当事人之间实体权利义务关系、强制解决民事纠纷的国家权力,它具有被动、中立、独立、专属、终局等特征,而民事执行权是实现权利人权利的国家权力,它既不同于司法权,又不同于行政权,既有独立性又有边缘性{1}。将民事强制执行程序与民事诉讼程序规范在同一部法典之中,易于将民事执行权混同为民事审判权,影响民事强制执行程序的构建。
  第二,民事强制执行与民事诉讼在性质上存在着明显的区别,将两种程序规范在一部法典中,可能抹杀民事强制执行制度的独特性,甚至违反民事强制执行的规律。民事诉讼是解决民事纠纷、确认民事权利义务关系的程序,为了实现诉讼公正,必须确保诉讼当事人在诉讼程序中享有平等的攻击防御机会和手段,法官只需居中裁判,不必主动地调查收集证据。而民事执行是强制实现权利人权利的程序,为了维护权利人的合法权益确保法律的权威,在坚持程序公正的基础上提高民事执行的效率,在实施执行的过程中,需要执行官主动积极地收集有关债务人财产状况的证据,并果断地采取执行措施,迫使义务人履行义务。可见,在具体的程序制度上,民事强制执行与民事审判存在重大差别。如果将两种程序规范在一部法典之中,必然会抹杀民事强制执行程序的独特性,影响该程序功能的发挥。目前我国民事强制执行工作中存在问题较多,效率不高,恐怕与立法上审判和执行不分、民事强制执行制度的独特性体现不够不无关系。
  第三,将民事强制执行程序规范在民事诉讼法典之中,大大限制了有关民事强制执行程序的规范的数量,不能适应实际工作的需要。一部法典的条文数量总是有限度的,将民事诉讼与民事强制执行程序规范在一部法典中,其必然结果是压缩有关民事强制执行的条文,确保民事诉讼程序的严谨性和完整性。在共有270条的我国民事诉讼法典中,有关民事强制执行的条文仅30条,就是一个典型的例证。条文过少,程序规范难于全面,操作起来就可能增加随意性,造成“执行乱”的不良局面。
  综上所述,我们主张制定独立的民事强制执行法典。构造科学的民事强制执行法典,关键在于处理好执行程序规范与执行措施规范的关系,既保证结构清晰、程序规范明确、措施规范严谨,又防止重复繁冗。关于法典中执行程序与执行措施规范的布局结构,目前主要有三种体例:完全混合式、完全并列式和总分结合式{2}。我们拟定的专家建议稿采取了以总分结合式为基础,吸收混合式及并列式的合理成份的全新构造模式。此种构造具有体系完整、结构严谨、符合规律、可操作性强等特点,应当说是比较科学的

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}谭秋桂.民事执行权定位问题探析(J).政法论坛,2003,(4).

{2}谭秋桂.民事执行立法:程序构建与规则设定(J).湖南社会科学2003,(3).

{3}胡建淼.我国行政法上的强制执行:行为、定性及立法归属——兼论《行政强制法》或《行政程序法》与《行政诉讼法》对现行行政强制执行行为在调整范围上的划分(J).政法论坛,2003,(4).

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