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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
1914:“革命护法”的开端
【副标题】 民初的法统之争及其启示
【英文标题】 1914:The Beginning of “The Constitutions Protection by Revolutionary”
【英文副标题】 A Struggle about the Legally Constituted Authority in the Early Years of the Republic of China and Its Revelation
【作者】 陈煜【作者单位】 中国政法大学
【中文关键词】 袁世凯;孙中山;“中华民国约法”;法统;“革命护法”
【英文关键词】 Yuan Shikai; Sun Zhongshan; “The Provisional Constitution of The Republic of China”; Ruling Legitimacy; “The Constitutions Protection by Revolutionary”
【期刊年份】 2015年【期号】 1(春季卷)
【总期号】 总第43卷【页码】 103
【摘要】 1914年5月,袁世凯颁布了《中华民国约法》。该约法确立了其统治的“合法性”,标志着其法统的形成,可视为他领导的北洋军阀和孙中山领导的革命党人一系列的斗争的“阶段性成果”。这样的斗争表面上是法统之争,但是本质上却是各种实力的综合性较量。“袁记约法”虽然出台,但是却引发了一系列严重的后果,从此“革命护法”成为贯穿整个民国时期的斗争形式。其闽种种行为昭示着:虽然清廷覆灭后“法治”已经逐渐成为时代潮流,但是如果没有保障法律的基础,“法治”不免沦为空谈;“革命护法”因此具备了一定合理性,但其中不免受到了传统政治文化的深刻影响。这种种因果,值得我们在百年以后再省思。
【英文摘要】 In May 1,1914, Yuan Shikai promulgated the “provisional constitution of the Republic of China. Yuan's ruling legitimacy thus was established by this document, and it was also means that he had grabed the legally constituted authority. Yuan, the chieftain ofthe Northern Warlords, thus won the victory over Sun Zhongshan, the Revolutionary Party. The document also was a periodical result. The surface of this struggle was a struggle of the constituted authority, its essence was a trial of comprehensive strength. Even though the Constitution was promulgated, it has caused a series of serious consequences, evermore, “The Constitutions Protection by Revolutionary” became a new method of struggle throughout that era. It suggests that, although the rule of law had become the mains tream of the times since the demise of the Qing Dynasty, the lack of legal protection measures could make the rule of law become an empty talk, “The Constitutions Protection By Revolutionary” thus had some rationality, and it was unavoidably influenced by the profound traditional political culture. This was a critical question worth our profound meditation one hundred years later.
【全文】法宝引证码CLI.A.1217674    
  2014年是袁世凯《中华民国约法》(“袁记约法”)颁布的一百周年,也是孙中山“中华革命党”成立的一百周年。从百年前的1914年开始,“法统”、“党治”、“革命”三个词就成了整个近代政治生活中的关键词,其影响至今仍未歇绝。如今,检讨1914年当政者和革命者围绕着“约法”和“护法”所进行的斗争,梳理其中法统与政统、权力与法律、宪政与革命之间的种种问题,对于我们理解现代法治和迈向宪政时代,当不无裨益。
  一、“临时大总统”袁世凯的权力来源
  政治权力分成事实权力和法定权力。事实权力可能于法无据,但是却实实在在有控制他人乃至现实局势的能力。而法定权力则“名正言顺”,有法律上的依据。但法定权力有可能在实际政治生活中被现存事实所消减。最为稳固的权力当然是两者合一的权力。为了获得这样的权力,民初北洋军阀和革命党人都进行了不懈的努力。我们先来看袁世凯权力的来源。
  1911年武昌起义猝然爆发,清廷反应不及。由皇室亲贵担任的军事领袖指挥部队不力,无奈之下,只得起用闲废三年的北洋军首领袁世凯。袁世凯自从19世纪初在天津小站练兵以来,其所练就的北洋军成为了大清末年第一等武装,所部段棋瑞、冯国璋、张勋等皆为军队实力派人物,且都效忠于袁。这样,即便袁在1909年被开缺回籍之后,依然利用北洋的袍泽关系,与军队实力派暗通声气。在乱世哓哓之际,无论从为官资历还是从武装斗争经验上来看,满清宗室新贵都显然无法和袁世凯相比。所以袁在辛亥之际,成为清廷握有军事实权的第一号人物,势所必然。
  袁世凯受命于“危难”之际,很快督率清军攻克汉口,与民军(革命军)隔江对峙。此后,为了获得更大政治权力,袁并不积极“进剿”,而是“养寇自重”,不断挟军事实力向清廷索取权力。而此时,皇室内部亦已分裂,[1]意见不一,又无别法。1911年11月1日(辛亥九月一日),清室重臣、内阁总理大臣奕劻辞职,授袁世凯为内阁总理大臣。至11月8日,资政院开第八次会议,举袁世凯为内阁总理大臣。至此,袁终于在法理上成为了满清政府的首脑。
  与此同时,革命军陆续在中国南部取得成功。革命党人推翻原来清政府后,在各省建立了督抚府,并成立了各省都督府代表联合会,于12月29日投票选举临时大总统,到会代表17省,孙中山以16票当选。于是翌年的1月1日,中华民国诞生,孙中山由沪抵宁,当晚10时,宣誓就任中华民国临时大总统。这样在法理上,孙就成为了共和政府的领导人。
  这样在1912年上半年,中国出现了两个政府,北方大致还是清廷,而南方则已经成为了中华民国。南北两方互相对峙,时战时停。袁世凯目的很明确,即要在这个对峙中获得最大的利益。袁自然明白清廷已然尽失民心,即便现在靠着军事实力可以强撑一时,终难敌浩浩时代洪流。但是如果遽然“投奔”共和,则显然他早已失去了做第一人的机会。毕竟到目前为止,他只是一个旧军阀的代表人物。
  再来看中华民国政府,情况也不容乐观。革命军内部并不统一,成分也很驳杂。除了清末的立宪派之外,很多都督不过是慑于革命形势的发展而临阵倒戈的旧官僚而已,本质上根本没有“共和”的理想。对于“民国”和“共和制”也没有一个清醒的认识。[2]且民国肇始,财政困难,尽管民军取得了一定的军事胜利,但无法应付与清军长时间的消耗战。且当时国际上,普遍认定民军属反政府武装,并不予以支持。在这种情形下,想要纯粹用革命武力推翻清廷,无疑较为困难。于是,只能寄希望于拥有实权但早已经与清廷离心离德的袁世凯,希望袁推翻满清帝国,这几乎成为了革命党人的共识,[3]虽然未必都对袁世凯存有好感。出于推翻帝制的考虑,孙中山甫一就任临时大总统,即于1912年1月2日电告袁世凯,谓如袁能迫使清帝退位,则怠统一职,“推功让能,自是公论”。[4]此虽权宜之计,但却给后来的北洋军阀和革命党之间埋下了祸根。
  得到了临时大总统的承诺,袁世凯加紧了逼迫清室退位的步伐。在内外交困中,隆裕太后和宣统皇帝终于于1912年2月12日下诏退位。其中一道诏书中有“……由袁世凯以全权组织临时共和政府,与民军协商统一办法”[5]的表达。如此一来,袁世凯最后一次取得了清廷授予的全权组织临时共和政府的权力。此后,清廷覆灭,袁世凯手里事实上有了一个新的临时共和政府(北京政府)。他便是这个共和政府的领导人。
  这样一来形势丕变,南北两京两个共和政府,如何统一便是当务之急。按照承诺,南当让与北。孙恪守承诺,2月14日即向南京临时参议院辞临时大总统职,并推荐袁继任,参议院议决接受。2月15日下午,临时参议院开会,推举袁世凯为第二任临时大总统。这样,至少在法理上袁集原来的北京政府首脑与新的南京临时政府首脑于一身,成为了名副其实的统一国家的临时大总统。当然,袁要的不仅仅是一个名义上的“临时大总统”,而是更高更集中的权力。这与孙中山领导的革命党人的革命理想和权力诉求必将形成严重的冲突。于是革命党人先是寄希望于法律斗争,但最终还是重回了革命的老路。这便是1912年4月至1913年整年值得注意的趋势。
  二、“法律限袁”——法律框架内的权力斗争
  显然,孙中山让出临时大总统,除了清帝退位之外,还有其他的条件。1912年,南京临时政府参议院(当时民国的权力机构)通过了孙中山提出的条件:其一是清帝退位;其二是袁世凯宣布政见赞成共和;其三是俟接获退位布告,大总统即行辞职;其四是参议院另举袁世凯为大总统;其五是袁须誓守参议院所定宪法,乃能接受事权。前四条双方都兑现了,但在第五条的履行上,双方分歧很大。于是1912年至1913年“二次革命”之前,法律斗争成为北洋政府和革命党人主要的斗争。其外在表现在于在革命党一方,试图通过《中华民国临时约法》来限制袁世凯的权力,以便其按照“共和”的方式行政施权;而在北洋政府一方,则千方百计通过制定新的约法来消解《临时约法》的效力,从而更好地集中权力。所以表面上是法律斗争,但其本质还是权力的争夺。
  孙中山自然明白袁氏作为一名旧军阀,极有可能借共和之名而行独裁之实。这一点在其1912年1月27日致各国公使的电报中就可见一斑。他说袁“既知民国必欲其施行赞助共和而决不肯贸然相让,坠其轨迹,则袁氏又复变态矣!盖袁氏之意,实欲使北京政府、民国政府并行解散,俾得以一人而独揽大权也”。[6]所以,为了防止袁背离共和,孙希望用宪法的方式将辛亥革命的成果确立下来,使得袁世凯只能在宪法和法律的框架内活动。即便袁很独裁,但于国体却无法变更,则待袁死以后,民国能依旧继续。所以孙中山和临时参议院在袁南下就任前,所做的最要之事即是制定民国的临时宪法,即我们所熟知的《中华民国临时约法》。该法制定得很快,3月8日,南京临时参议院就正式通过了《中华民国临时约法》。
  提及此约法,我们必须得回溯之前的《中华民国政府组织大纲》。它是辛亥革命胜利后各省都督府代表会议通过的关于筹建中华民国临时政府的纲领性文件。它虽然是南京临时政府制定的一部政府组织法,但起着临时宪法的作用。其中规定了“临时大总统”、“参议院”、“行政各部”、“附则”四章。条文虽然很简单,一共不过21条,但它第一次以法律的形式确认了共和政体却是功不可没的。根据大纲的精神,民国施行的是总统制共和制,总统的权力较大。它规定临时大总统有统治全国之权、统率海陆军之权、得参议院之同意,有宣战、媾和及缔结条约之权。临时大总统还可以制定官制、官规,兼任免文武官员;但制定官制、官规,及任命国务员及外交专使,须得参议院之同意。临时大总统得参议院之同意,有设立临时中央审判所之权等。临时大总统即便有时要征得参议院同意,却不必对参议院负责。在临时大总统之下不设总理,而是直接设行政各部。各部部长由临时大总统任命,对临时大总统负责。临时大总统发布国务文书、公布法律和发布命令,无须相关部部长副署。“显而易见,临时大总统集中了国家元首和政府首脑的权力。赋予临时大总统如此大的权力,显然是旨在建立有力的集权的中央政府。”[7]
  但到了《中华民国临时约法》这里,情形发生了变化,除了加上必要的“人民权利与义务”、“法院”等内容外,最明显的改变在于增加了“国务员”一章以及限制总统权限的条款。譬如规定,“国务总理及各部总长均称为国务员”、“国务员辅佐临时大总统负其责任”、“国务员于临时大总统提出法律案公布法律及发布命令时须副署之”。这实际上是一种责任内阁制度。但是并没有完全排除总统实质上的权力,譬如规定“临时大总统代表临时政府,总揽政务,公布法律”, “临时大总统为执行法律或基于法律之委任,得发布命令并得使发布之”,“临时大总统统帅全国海陆军队”,“临时大总统得制定官制、官规,但须提交参议院议决”,“临时大总统任免文武职员,但任命国务员及外交大使公使须得参议院之同意”,“临时大总统经参议院之同意,得宣战媾和及缔结条约”,“临时大总统得依法律宣告戒严”,“临时大总统代表全国接受外国之大使、公使”。[8]尽管其中有些条款中有“但书”,表明该临时约法是意在使临时大总统受参议院的约束的,但是从整个约法来看,临时大总统所有的权力,并不只是代表国家的象征性权力。这样一来,国务总理副署和总统全权负责,都能在法律上找到依据。到底谁才是政府的实际负责人,《中华民国临时约法》对此没有给出一个清晰的界定,以致后来总统府和国务院之间不断地发生争斗。即便像袁世凯和唐绍仪多年的交情,由于权限的不明晰,身为总统的袁世凯也很快把第一任国务总理唐绍仪开缺了事。诚如有论者指出的那样:“《临时约法》制定者的意图是设立责任内阁,以对抗总统的行政权力,防止由于总统权力的过分膨胀而造成独裁和暴政。按照责任内阁制来组织政府的话,那么就应该将政府主要的行政权力赋予内阁,而使总统处于一种无权的象征性地位,并且以议会来制约总统的权力,……但《临时约法》在划分总统、内阁、议会的权力时,却未能体现责任内阁的精神,使总统和内阁的权力分配处于一种不伦不类的困境。”[9]
  当然,我们事后来看,最后的角力从来不掌握在法律手中。但是《中华民国临时约法》制定得不清楚,这反映出当时的革命党人急于限制袁世凯的总统权力,而无暇细思按照此种约法逻辑会带来怎样的法律后果。
  孙中山及其临时政府参议院这样的立法意图,很明显带有“因人立法”的特征。为了限制一个袁世凯,不惜仓促改变原来的总统制的政体架构,企图用责任内阁和参议院来分总统之权,但在法律文本上表达得又不够彻底。这就既给了袁世凯钻法律空子的可乘之机,又徒增其对革命党人心理上的恶感。于是袁世凯一面小心翼翼地在《临时约法》的框架内慢慢集中其作为大总统的权力,一面又千方百计地拉拢议员、分化同盟会,以期另立新法、另行选举,从而挣脱《临时约法》的“紧箍咒”。
  在这一年和第二年“二次革命”爆发的一年多时间之内,袁通过以下几个步骤逐渐增强了实力,从而在法律上和事实上相对于革命党人占据了全面上风。
  第一是授意部下制造北方各省“兵变”的乱象,以弹压兵变之需为由逼迫南京政府同意其在北京继任临时大总统,从而使得革命党人原来设想迎袁赴宁任职的愿望落空。袁牢牢地掌握着自己的地盘,而且运用其总统的地位,最终迫使南京临时参议院及诸多官员北上就范,落入袁的掌控中。
  第二加紧分化同盟会,瓦解革命团体。参议院相当于议会。按照《临时约法》的规定,内阁由参议院中占多数席位的政党或几个政党联盟的领袖人物组成,内阁首脑即为国务总理。按照这样的设计,只要内阁中同盟会及其联盟成员占多数,则政府事务仍在革命力量的掌握之中。所以,为了使其行为符合《临时约法》,袁世凯不得不用改变参议院议员的党派构成来达到控制参议院的目标。于是,袁尽量安插自己人进入参议院,并收买其中的党派,对付革命党,高唱“用法制消解革命”之说。这方面国民党元老邹鲁有过极为明晰的叙述:
  “自武汉起义,各省响应,官僚政客,倡‘革命军兴,革命党消’之说,南京政府成立,本党既不实行革命方略,复由秘密之革命党,改为公开之政党;时以革命成功之党,内而政府,外而都督,大都皆党员所居,热心革命者固群焉趋之,而慕势争权者,尤欲先登捷足,党员数量,骤然大增,而旧日党员,反有以为革命成功,洁身远引。复有因政见不合,而别有所组织,如章炳麟登之中华民国联合会,孙武等之民社是也。且以为成功之后,党员中难免流于骄纵,更招嫉妒者以反对。及联合数党而成之共和党,几以对抗同盟会为职志。及总理退位,南京留守府取消,唐内阁辞职,北京临时参议院之初期,共和党之势,在院内与同盟会之势相等,复甘为袁世凯所利用。加以统一共和党,在院内得有二十余席,往往依附共和党,而同盟会在院内之主张,常为所扼。”[10]
  由此看来,袁世凯的分化、瓦解策略还是起到了一定的作用的。事实上,即便后来宋教仁重组国民党,一度将政党政治搞得有声有色之时,袁世凯还积极出资让梁启超、汤化龙组成了进步党,制衡国民党,替他说话。而且他还与江浙财团的领军人物张謇暗通声气,争取中间力量的支持。[11]这实际上是袁世凯打“选战”,走的还是法律斗争道路。这一招至少在1912年年底到1913年年初还是很奏效的。当然,除了袁的动作,革命党人自身的思想也有变化。诚如邹鲁所论,许多人抱着“功成身退”的心态,脱离革命。这个真空一下子给其他机会主义者抢占,自然难以形成强有力的战斗力。
  第三,利用临时大总统的优势地位及《临时约法》文本的缺陷,安插私人于重要的政府岗位。袁世凯强行夺去外交、内务、陆军和海军这些重要部门的权力,并于总统府内设外交、政治、军事、法律、教育、边事等各种顾问以分这些部门之权,而且还怂恿由其党羽把持的部门奉行“独立主义”,只听命于其一人,以此拆内阁之台。
  第四,绕过参议院,袁向外国银行大肆借款以充实自己的实力。实际上,袁在表面服从法律的过程中,内心中始终坚定地认为,最终是要凭借军事实力说话的。从他在前清被载沣开缺回籍,到起用镇压辛亥革命,再到逼宫成为临时大总统,这道理屡试不爽。虽然我们不必断定袁此时就要武力解决革命党团,但是其始终准备着这一天的到来;这一推断大致是不差的。
  所以,革命党人的“法律限袁”开始的确取得了一定的成绩。据研究者的研究,仅1912年7月之前,由其主导的临时参议院就针对袁世凯的种种伎俩展开一系列的斗争,约有数端:一是反对袁世凯违法任命政府官吏;二是对于袁世凯交议的国务院官制修正案、各部官制通则修正案以及各部各局官制修正案,临时参议院常常用“议决权”加以删修;三是参议院还先后通过了一系列提案,催政府交院议决,包括预算决算、地方官制、户籍立法等议案,使得袁无法因循敷衍。[12]
  袁世凯自然是无法满意这种状况的。他一再以“限制过苛”为接借口,竭力摆脱参议院的监督。只是羽翼未丰,时机未到,所以在继任临时大总统的那年,尽管小动作不断,但是依然守着《临时约法》的边界。但是随着国民党在议会选举中展示出咄咄逼人的态势和自己实力的提升,以袁为代表的军阀势力和保守势力再也不愿屈从《临时约法》,而是要成为制定规则者。双方的冲突日益加深。终于,随着国民党领袖宋教仁的遇刺,逐渐引发了当局和革命党的全面破裂。法律的苍白也由此显现。
  三、法律解决的失败与国民党的“二次革命”
  应该说,孙中山等革命党人一开始即便不相信袁世凯的人格,但对于“法律限袁”却有信心,甚至在南北党人发生冲突之际,孙中山和黄兴还北上调停南北矛盾。对于革命党内始终持“武力倒袁”意见的激进派的活动,他们是反对的,认为此纯属意气之争,于国事无益。胡汉民甚至电请袁世凯请求严惩各省立心不正之徒,每以二次革命为口实,若不严诛一二,将何以遏止乱萌?请谕知各省,现在国本已定,如有倡言革命者,政府定予严办,俾奸人知所敛迹。”[13]
  但是随着袁世凯集权的步伐加大,其与孙、黄等革命党人的冲突也就越大。袁世凯为削弱革命党人在地方的势力,要求省长必须由中央“简任”,而不能是“民选”。革命党人认为此与民国的精神相违背。1913年1月8日,袁世凯借口全国行政划一之需要,悍然公布了《划一各省地方行政官厅组织令》,将任命地方官员的权力集中到手里。革命党人认为此乃以命令制定官制,不合约法。袁不得已,悻悻收回成命。袁欲令各省都督派人到京,讨论宪法大旨。而革命党人反对袁世凯干涉,认为这只能国会制定。因为根据临时参议院议定的《国会组织法》规定,制定宪法为国会固有之权利,总统不可干涉。且必须先定宪法后选举正式总统。而更让袁世凯担忧的是,革命党人改组了同盟会,成立了国民党。1912年8月25日,同盟会与统一共和党、上海国民公党、国民共进会、共和实进会五个党派合而为一,成立国民党,大大加强了其战斗力。其目的是要在即将召开的国会中参与选战,组成一个“政党内阁”,由国民党人负责组阁,使民国政府真正成为国民党的政府。1912年年底,国会开始选举,最终国民党以较大优势击败反对党,赢得了选举的胜利。这意味着革命党自袁世凯上台之后开展的法律斗争很快就将看到曙光。但就在国民党以为大局已定、准备组织责任内阁时,宋教仁案发生了。宋鼓吹国民党组阁,抨击此前袁政府的倒行逆施,其影响力很大。于是袁授意部下买凶杀人。1913年3月,宋被刺杀于上海火车站。
  到了1913年4月底,迫于全国舆情,宋案的种种证据被公之于众,震动世人。其中许多国民党人就认为杀宋教仁,并不仅仅是杀一个人那么简单,而是打击平民政治、伸张专制的表现。[14]联系到袁此前的其他行为,包括善后借款、卖国求荣等,国民党内部就如何应对产生了三种意见,第一种是一谭人凤为首的“调和派”,打算就事论事,处理宋案的凶手和直接责任人,至于最终的主使,不妨放一放,依然承认袁世凯的临时大总统地位。第二种意见是以黄兴为首的“法律解决派”。黄认为,“民国已经成立,法律非无效力”,主张用法律程序推倒袁世凯。其实他当然不会这么天真,而是考虑到“当前革命军与袁世凯的军队之间力量对比已经发生变化,而辛亥参加革命的力量,很多已经倒向袁世凯一方,而国民党控制的苏、皖、赣、湘、闽、粤等省内部都不统一,如用武力解决,就连这点力量也将难以保住,因此主张法律解决。”[15]这种办法其实可视为缓兵之计。第三种则是孙中山为首的“武力倒袁派”,打算在辛亥革命之后,发动“二次革命”,重新进行武装斗争。
  但到这个时候,除去袁牵涉进宋教仁案之外,应该说北洋军阀和国民党的斗争还在法律层面,且国民党内部,尚有人为袁世凯开脱。[16]也许此时,南北调和仍有余地。但袁世凯仗着借款到手,兵强马壮,悍然于6月9日起,连续免掉江西都督李烈钧、广东都督胡汉民、安徽都督柏文蔚等国民党大佬的职位,并且在党、政方面全面压迫国民党的利益。这些举动终于坚定了武力讨袁派最后的决心,也使得原来想借法律斗争为武器以保全地盘的黄兴等人进退维谷,无奈只得起义。7月12日,李烈钧于湖口起兵。“二次革命”由此爆发。
  但是在当时整个社会看来,“二次革命”不过是袁政府和国民党权力分配不平而导致的战争,是两家的私事,所以注定得不到广大社会人士的支持。人心厌乱,时论大多认为革命党人的起义乃是对民国的叛乱。因此二次革命失败的结果是注定的。诚如当时政治分析家所分析的那样:
  “公众的舆论都反对战乱,商界人士坚决反对起义,并拒绝在财政上提供帮助。袁世凯既已控制了北方军队,又因缔

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