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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
我国现行低碳立法的梳理、评价与改良
【英文标题】 Combing, Evaluating and Improving on Current China's Low Carbon Legislation
【作者】 杨解君【作者单位】 广东外语外贸大学法学院
【分类】 立法学【中文关键词】 低碳;立法;应对
【英文关键词】 Low Carbon; Legislation; To Deal With【期刊年份】 2015年
【期号】 1(春季卷)【总期号】 总第43卷
【页码】 246
【摘要】

基于对“低碳”、“气候变化”、“温室气体”、“碳排放”等概念的理解及其立法梳理,发现我国低碳领域的现行立法存在如下一些缺失:与国际法及国际发展趋势不相适应、滞后于低碳发展现实、法律与政策出现断层、形式上表现为几部零碎的规章,内容上也没有直接针对“低碳”的规定。基于以上认知,笔者主张我国立法需要有创新性的举措以应对低碳发展的现实与未来:一是总体上及时作出立法回应,实现法律与政策的共同应对;二是改进能源立法,在能源法中注入低碳发展的内涵、体制与机制,加强与环境立法的协调;三是在立法手段上采取协同立法与“包裹立法”,以消除不同的低碳法之间的冲突,实现低碳法律体系的统一。

【英文摘要】

Based on the understanding in the concepts of “low carbon”,“climate change”,“greenhouse gases”,“carbon emissions”,and the combing of the legislation of them, we found out that the following phenomenon have existed in nowadays legislation about low-carbon: domestic legislation being incompatible with international law and the international development trending, legislation falling behind the reality of low-carbon development, the reality gap between legislation and policy, legislation showed several fragmentary regulations and no direct provisions for “low carbon”. Based on the knowledge above, the author advocates some creative methods are needing in the legislation for dealing with the reality of low-carbon development and its future: First, law-making should response to low carbon totally and timely and enable the legislation and policy to function coherently; Second, to improve the legislation on energy and add with its core, system and mechanism, strengthen the coordination between energy law and environmental law; Thirdly, taking concerted-legislative way and “package-legislation ” for eliminating conflicts between different low-carbon laws so as to achieve coherence and coordination of the legal system.

【全文】法宝引证码CLI.A.1217683    
一、低碳立法的逻辑起点:气候变化、碳排放与能源问题的同一性
气候变暖主要在于人类活动所排放的温室气体,而温室气体中最主要的是二氧化碳。大量研究表明,二氧化碳是“温室效应”或者全球气候变暖的罪魁祸首之一。二氧化碳的高排放主要是人类过多地使用煤、石油等传统化石能源(或碳基能源)的结果。因而,气候变化问题,也是碳排放问题,同时还是能源问题。如果从气候变化影响的源头来说,主要可归结为能源问题。“能源问题可以通俗描述为:人口越多,能源使用越多;能源使用越多,二氧化碳排放就越多;二氧化碳排放越多,对气候的影响就越大。”[1]因而,气候变化、碳排放和能源等问题,一脉相承,实为一体多面之问题。气候变化和碳排放问题的解决最终有赖于能源问题的解决。如果解决了能源的“高碳”排放向“低碳”转化问题,气候变化与低碳发展问题也就迎刃而解了。

中国现阶段正处于“高碳”时代。中国既是世界能源消耗大国,也是主要碳排放大国。这主要是由中国“富煤、少气、缺油”的能源资源条件所决定的。近年来,对煤炭的过度依赖、使用和燃烧使得中国成为世界第一大碳排放国。2009年全球碳排放总量中24%来自中国,美国和欧元区的碳排放量只占比17%和8%[2]据BP公司2013年7月2日发布的《2013年BP世界能源统计年鉴》称,2012年中国首次成为消费世界煤炭半数以上的国家。[3]如今,中国已超越美国成为世界第一排放大国。为应对气候变化和减少碳排放,中国必须同世界各国一道,努力走一条低碳发展之路,开启一场低碳革命,对现行经济、产业、能源和生活方式实行“低碳化”的改造,其中最直接而有效的办法就是摆脱对“高碳”能源的依赖或者减少因能源消耗而导致的“高碳”排放。在这一场“低碳革命”中,无疑需要有法治的保障,需要法律加以助推、规范和引导。这就要求我们必须把握应对气候变化与低碳发展的基本与本原性问题,通过对能源问题的重点突破,探寻一套有效的、综合的“低碳化”法律应对方案。而欲探寻这样一套法律应对方案,就需要先了解“低碳”以及相关专业性术语,以作为认知“低碳”法律问题之基础。因而,本文拟在界定若干基本概念的基础上梳理我国现行相关“低碳”立法状况,并借此提出相应的立法应对思路。

二、低碳立法的概念指南:若干术语的立法界定

在讨论低碳发展与全球气候变化应对法律方案时,需要首先把握若干基本概念。如果没有这些基本概念的存在或者对其没有明确的认知,就不会有对低碳或者气候变化应对方面的法律认知与思维,也不可能对之进行有针对性的科学立法。与低碳相关联的术语,除“低碳”一词外,主要有“气候变化”、“气候变化的不利影响”、“温室气体”、“碳排放”等术语。在国际法上,《联合国气候变化框架公约》(第1条)对“气候变化”、“气候变化的不利影响”、“温室气体”及“排放”等概念作了定义。从国外的立法实践来看,一些国家往往在相关立法中对这些概念作了规定,如英国《气候变化法》、墨西哥《气候变化法》、日本《地球暖化对策推进法》。尤其值得一提的是,韩国《低碳绿色增长法》(第2条)对其所涉及的低碳、绿色增长、绿色技术、绿色产业、绿色产品、绿色生活、绿色经营、温室气体、温室气体排放、地球变暖、气候变化、资源循环、能源自立度等若干基本概念作了阐释。[4]在我国国内立法中,目前还没有对这些概念作出法律上的界定与解释,对此尚需要从立法上加以明确,将它们从学理概念转化为法律概念。

所谓“气候变化”,是指除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外,由于直接或间接的人类活动改变了大气的组成而造成的气候变化。

所谓“气候变化的不利影响”,是指气候变化所造成的自然环境或生物区系的变化,这些变化对自然的和管理下的生态系统的组成、复原力或生产力,或对社会经济系统的运作,或对人类的健康和福利产生重大的有害影响。

所谓“温室气体”,是指大气中那些吸收和重新放出红外辐射的自然和人为的气态成分。[5]《京都议定书》附件A明订针对以下六种温室气体进行削减,包括二氧化碳(C02)、甲烷(CH4)、氧化亚氮(N20)、氢氟碳化物(HFCs)、全氟碳化物(PFCs)及六氟化硫(SF6)。其中,以后三类气体造成温室效应的能力最强;但对全球升温的贡献百分比来说,二氧化碳由于含量较多,所占的比例也最大,约为55%。

所谓“碳排放”,是关于温室气体排放的一个总称或简称。温室气体中最主要的气体是二氧化碳,因此常用“碳”(Carbon)一词作为代表。虽然并不准确,但作为让民众最快了解的方法就是简单地将“碳排放”理解为“二氧化碳排放”。

所谓“低碳”(low carbon),是指较低(或更低)的温室气体(二氧化碳为主)排放。[6]在现阶段,二氧化碳是人类活动产生温室效应的最主要气体,遏制全球变暖趋势的重中之重就是减少二氧化碳的排放量。因而,“低碳”或者减少温室气体排放,主要是指“碳减排”。“碳减排”的首要目标就是二氧化碳排放量的减少。可见,“低碳”与“碳减排”意义近似,通过“低碳”或者“碳减排”即可遏制全球变暖趋势,从而避免气候变化的不利影响。

三、低碳立法的现实境况:梳理与评析

基于上述对“低碳”以及相关概念的理解,本部分主要从两个方面对现行立法规定状况加以检视:一是面向低碳的一般性立法状况;二是面向低碳的能源法(低碳或气候变化应对法律的重点领域)状况。

(一)立法的总体评析:现状与缺失

法律体系由国际法与国内法构成。从国际法层面来看,我国一向重视和积极参与有关应对气候变化问题的国际合作,凡我国参与或缔结的与低碳或应对气候变化相关的国际条约,皆可构成低碳法律体系的组成部分。其中,国际公约主要表现为《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》。另外,还有大量的我国与国际组织、其他国家签订的有关低碳或应对气候变化的多边条约或双边条约,如《中欧清洁能源中心联合声明》、《中国、印度、日本、韩国、美国五国能源部长联合声明》、《中美气候变化联合声明》、《中华人民共和国与土耳其共和国能源领域经济和技术合作框架协议》、《中华人民共和国政府和澳大利亚政府关于进一步密切在气候变化方面合作的联合声明》、《中华人民共和国和法兰西共和国关于应对气候变化的联合声明

离婚不离婚是人家自己的事

》等。在国内法层面,尽管有诸多法律与低碳或者气候变化应对有关,[7]如环境领域的《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《大气污染防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等,能源领域的《可再生能源法》、《节约能源法》等,农业领域的《土地管理法》、《草原法》、《渔业法》等,森林和自然生态系统领域的《森林法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》、《野生动物保护法》等,水资源领域的《水法》、《防洪法》等,海洋和海岸管理领域的《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》等,气象灾害防治领域的《气象法》等,但是,这些法律规定多是间接与低碳有关,其直接关于“低碳”、“碳减排”的规定基本上是空白。[8]更缺乏为实施“低碳”或者应对气候变化所做的法律制度安排。

我国低碳立法的现实状况是相关规定极为缺乏。截至2013年7月14日,通过北京大学法律信息网(北大法宝)的“法律检索系统”搜索统计,[9]可以发现(见表1):

表1该表数据为2013年7月14日检索所得



┌─────────────────┬───┬────┬────┬────┬───┐
│关键词              │低碳 │气候变化│温室气体│二氧化碳│碳减排│
│效力级别             │   │    │    │排放  │   │
├─────────────────┼───┼────┼────┼────┼───┤
│全国人大及其常委会制定的法律   │0   │0    │0    │0    │0   │
├─────────────────┼───┼────┼────┼────┼───┤
│全国人大及其常委会制定的非法律文件│20  │30   │8    │5    │0   │
├─────────────────┼───┼────┼────┼────┼───┤
│国务院制定的行政法规       │1[10] │0    │0    │0    │0   │
├─────────────────┼───┼────┼────┼────┼───┤
│国务院制定的非法规文件      │44  │79   │22   │12   │2   │
├─────────────────┼───┼────┼────┼────┼───┤
│司法解释             │0   │0    │0    │0    │0   │
├─────────────────┼───┼────┼────┼────┼───┤
│国务院各部委制定的部门规章    │2   │5    │3    │1    │2   │
├─────────────────┼───┼────┼────┼────┼───┤
│国务院各部委制定的其他规范性文件 │565  │474   │174   │11   │42  │
├─────────────────┼───┼────┼────┼────┼───┤
│团体规章、行业规定等       │75  │37   │    │3    │5   │
├─────────────────┼───┼────┼────┼────┼───┤
│地方性法规            │39  │33   │6    │0    │2   │
├─────────────────┼───┼────┼────┼────┼───┤
│地方政府规章           │14  │16   │1    │3    │0   │
├─────────────────┼───┼────┼────┼────┼───┤
│地方规范性文件          │5600 │2499  │576   │518   │162  │
├─────────────────┼───┼────┼────┼────┼───┤
│地方司法文件           │3   │0    │0    │0    │0   │
├─────────────────┼───┼────┼────┼────┼───┤
│条约               │22  │128   │3    │2    │0   │
└─────────────────┴───┴────┴────┴────┴───┘



(1)涉及“低碳”关键词的,全国人大及其常委会的非法律文件(包括由全国人大及其常委会通过或形成的决议、报告、纲要、工作要点等)共计20件,无法律规定;国务院的行政法规与非法规文件(包括报告、意见、规划、通知等)共计45件,但行政法规并无规定;部门规章与其他文件共计567件,但这些规定绝大多数是意见、指导或规划等,只有两个部门规章有涉及;地方性法规共计39件;地方政府规章共计14件;地方规范性文件共计5600件;地方司法文件共计3件;团体规定、行业规定及其他共计75件;条约共计22部。

(2)涉及“气候变化”关键词的,全国人大及其常委会的非法律文件共计30件,无法律规定;国务院非法规文件共计79部,无行政法规规定;司法解释暂无;部门规章与其他规范性文件共计479件,其中部门规章占5件;团体规定、行业规定、军事法规、军事规章及其他共计37件;地方性法规共计33件,地方政府规章共计16件;地方规范性文件#计2499件;条约共计128件。

(3)涉及“温室气体”关键词的,全国人大及其常委会的非法律文件共8件,无法律规定;国务院非法规文件共计22件,无行政法规规定;司法解释暂无;部门规章与其他规范性文件共计177件,其中部门规章只占3件;地方性法规共计6件,地方政府规章共计1件;地方规范性文件共计576件;条约共计3件。

(4)涉及“二氧化碳排放”关键词的,全国人大及其常委会的非法律性文件计5件,无法律规定;国务院非法规文件_计12部,无行政法规规定;司法解释暂无;部门规章与其他规范性文件共计12件,其中部门规章只占1件;团体规定、行业规定及其他共计3件;地方性法规暂无,地方政府规章件;地方规范性文件共计518件;条约共计2件。

(5)涉及“碳减排”关键词的,全国人大及其常委会的法律和非法律文件空缺,国务院非法规文件共计2件,无行政法规规定;司法解释暂无;部门规章与其他规范性文件共计44件,其中部门规章占2件;团体规定、行业规定及其他共计5件;地方性法规共计2件;地方政府规章暂无;地方规范性文件共计162件。

截至2014年10月21日,通过北京大学法律信息网(北大法宝)的“法律检索系统”搜索统计,可以发现一些细微的变化(见表2):

表2该表数据为2014年10月21日检索所得,其中失效的规定未统计其中



┌───────────────┬───┬───┬───┬────┬───┬────┐
│关键词            │低碳 │气候 │温室 │二氧化碳│碳减排│二氧化碳│
│效力级            │   │变化 │气体 │排放  │   │减排  │
├───────────────┼───┼───┼───┼────┼───┼────┤
│全国人大及其常委会制定的法律 │1   │1   │0   │0    │0   │0    │
├───────────────┼───┼───┼───┼────┼───┼────┤
│全国人大及其常委会制定的非法律│23  │31  │11  │7    │0   │0    │
│文件             │   │   │   │    │   │    │
├───────────────┼───┼───┼───┼────┼───┼────┤
│国务院制定的行政法规     │1[11] │1   │0   │0    │0   │0    │
├───────────────┼───┼───┼───┼────┼───┼────┤
│国务院制定的非法规文件    │58  │80  │28  │17   │0   │2    │
├───────────────┼───┼───┼───┼────┼───┼────┤
│司法解释           │0   │0   │0   │0    │0   │0    │
├───────────────┼───┼───┼───┼────┼───┼────┤
│国务院各部委制定的部门规章  │7   │10  │2   │0    │0   │0    │
├───────────────┼───┼───┼───┼────┼───┼────┤
│国务院各部委制定的其他规范性文│730  │550  │1211 │94   │36  │22   │
│件              │   │   │   │    │   │    │
├───────────────┼───┼───┼───┼────┼───┼────┤
│团体规章、行业规定等     │87  │48  │7   │3    │5   │1    │
├───────────────┼───┼───┼───┼────┼───┼────┤
│地方性法规          │52  │39  │8   │0    │2   │1    │
├───────────────┼───┼───┼───┼────┼───┼────┤
│地方政府规章         │27  │18  │5   │3    │2   │0    │
├───────────────┼───┼───┼───┼────┼───┼────┤
│地方规范性文件        │7698 │3057 │804  │725   │177  │52   │
├───────────────┼───┼───┼───┼────┼───┼────┤
│地方司法文件         │6   │1   │0   │0    │0   │0    │
├───────────────┼───┼───┼───┼────┼───┼────┤
│条约             │38  │196  │36  │3    │0   │1    │
└───────────────┴───┴───┴───┴────┴───┴────┘



这一检索结果表明,在低碳相关内容及应对举措上,国际条约(包括宣言、声明等)的规定多于国内法规定;政策工具使用的较多,而立法手段使用得较少;在全国性的立法中,主要由部门规章规定,法律和行政法规基本上是空白;在中央立法与地方立法之间,后者多于前者,足见地方在低碳方面的主动性与积极性。同时,通过两个时间段的对照,可以发现在短时间内低碳理念在国内立法中已开始得到彰显,在法律的规定中“低碳”已实现了零的突破,[12]有关气候变化的规定,法律和行政法规各增加了一件。

下跌你应该笑还是哭


基于上述数据,我们可以对我国低碳领域的立法作出一个基本的判断。尽管立法已开始涉足“低碳”问题,但国内现行立法总体上在低碳领域仍然存在着明显的缺失或滞后。这些缺失或滞后突出地表现为:

一是与国际法及国际发展趋势不相适应。从国际法视角来看,“低碳”及其相关概念已成为国际法上的概念,并且一些具体制度的安排已详细体现在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》及其他相关国际性文件之中。中国参加了这些与低碳或气候变化应对相关的国际条约,并积极参与和推动全球应气候变化的合作谈判。在国内法层面,尽管“低碳”已成为当下的流行词,有关低碳的规定也体现在若干政策性文件之中,但在国内法律和行政法规层次基本上没有体现(不过,已修订的《环境保护法》已有所涉及)。这不仅与当代国际环境法和国际能源法的现实和未来发展不相适应,没有将国际法及时转化为国内法,也与世界各国加强低碳立法(如英国、德国和韩国等)以应对气候变化的发展趋势不相符合,表现出国内立法与气候环境治理“全球化”趋势、国际合作及其接轨的背离。

二是滞后于低碳发展的现实和未来走势。节约资源和保护环境是我国基本国策。面对日益严峻的环境、能源和经济的可持续发展问题,我国政府越来越重视能源资源和环境问题,政府正在采取多方面的措施,诸如节约能源和提高能源效

  ······

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