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【期刊名称】 《法学论坛》
完善行政处罚法律制度的若干要点
【英文标题】 The umpty points on improving systems of administrative punishments
【作者】 肖金明冯威【作者单位】 北京大学山东大学法学院
【分类】 公安管理法
【中文关键词】 类型制度;主体制度;相关人;适用规则;程序;制度创新
【英文关键词】 institutions of classification;institutions of subjects;the related subjects;regulation of application;Procedure;inaugurating systems
【文章编码】 1009—8003(2005)06—0053—10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 6
【页码】 53
【摘要】

在民主法制建设、市场经济发展、社会文明进步和全球化的进程中,基于行政法治化和人权保障的需要,推动行政处罚领域的制度创新,进一步完善和发展行政处罚类型制度、实施主体制度、行政相关人制度、适用制度、程序制度等,对于规范行政处罚的设定和实施、推进依法行政进程、建设法治政府和保障公民合法权益具有重要意义。

【英文摘要】

During the progress of democracy and nomocracy,market economy,social civilization and globalization,There will be an important signif—icance to promote and inaugurate some institutions further of administrative punishments,including institutions of classification,institutions of u—tive subjects and the related subjects,institutions of the application and the procedure,which should regulate the power of setting and uting ad—ministrative punishments,accelerate the progress of administration under law,construct the government ruling by law,safeguard the civil rights.

【全文】法宝引证码CLI.A.112143    

近十几年来,行政法的进步和发展依靠不断的制度创新。行政诉讼法的颁布实施被视为中国民主法制建设和行政法治发展的里程碑,因为通过行政诉讼法,中国建立了司法审查制度;国家赔偿法的颁行是民主法制发展的又一重要标志,通过国家赔偿法,中国建立了行政赔偿和司法赔偿制度;1996年出台的行政处罚法是行政法进步和发展的又一界碑,行政处罚法实现了行政法上的若干制度创新,实现了对传统行政法律制度的突破,并为行政法律制度的进一步发展奠定了基础。行政处罚法创设的法律制度主要包括行政处罚类型制度、行政处罚相关主体制度、行政处罚管辖和适用制度、行政处罚程序制度、行政处罚责任和救济制度等。上述行政处罚制度,对规范行政处罚的设定和实施、保障行政相对人的合法权益产生了积极而有效的作用。但随着民主法制的完善、市场经济的发展、社会文明进步和全球化进程的加快,现行行政处罚制度的局限性越来越显现出来,或者表现为制度本身存在一定程度的不足,或者表现为一些制度的制定落后于不断进步的法治行政理念。根据比较成熟的行政处罚的基本理念和基本原则,全面检讨并完善和发展行政处罚制度,对于促进依法行政和全面落实行政处罚领域的人权保障具有重要意义。

一、行政处罚类型制度

行政处罚类型制度是行政处罚的基本制度,它不仅关系到对行政处罚设定和实施的规范程度,而且牵扯到立法权、行政权和司法权的关系,关涉到权力的制度安排,关系到公民、法人和其他组织的权益保护,因而具有极为重要的意义。行政处罚法建立的行政处罚类型制度需要进一步完善,完善行政处罚类型制度的重点是行政罚款制度和劳动教养制度。

(一)关于行政罚款制度的严谨性

在行政处罚类型制度中,行政罚款最受关注。行政处罚比较乱,主要表现在行政罚款上。行政罚款制度不严谨,立法对于罚款数额不作规定或者规定不严谨,是产生滥罚款现象的一个重要原因。行政罚款制度不严谨的主要原因在于罚款与部门利益关联。另外,行政罚款一般被视为轻微处罚,即使设定较高的罚款额度或者实施较大数额的罚款,也不会站在维护公民财产权的高度上认识限制罚款的重要意义。应该说,行政处罚法的若干规定有利于规范罚款行为,比如一事不得两次以上罚款的处罚规则、罚款决定与罚款收缴分离制度等。但行政处罚法关于罚款的设定存在很大的缺陷,行政处罚法规定规章可以设定罚款的行政处罚,却没有明确规定罚款数额的限制,只是授权国务院和省级人大常委会控制罚款数额的上限,后又由国务院作出专门规定对规章设定罚款进行限制,该限制性规定也引起普遍的争议。

实际上,在行政处罚法制定过程中,关于规章设定罚款的权限到底有多大,就曾经发生过激烈争论。有人认为,对公民50元以下、对法人1000元以下的罚款,可以由规章规定。有人对此持反对意见,认为数额太小,不能产生有效的制裁作用,于是罚款数额的上限上升到对公民500元以下、对法人10000元以下。争论最后没有统一认识,于是出现了一个立法回避矛盾的规定,授权国务院和省级人大常委会控制规章设定罚款的数额。1996年4月15日,国务院发布的《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》规定:国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元;对经营活动中的违法行为,没有违法所得的,设定罚款不得超过10000元,有违法所得的,罚款不得超过30000元。超过上述限额的,应当报国务院批准。地方政府规章设定罚款的限额由省级人大常委会规定。总体而言,行政处罚法规定的罚款制度比世界上多数国家的罚款制度要严厉得多,但行政罚款制度的严谨性却明显不如日本、德国、俄罗斯等国家的罚款制度。[3]

有学者主张,在全面改造行政处罚制度的过程中,责令停产停业、吊销执照等制裁措施应当逐渐退出行政处罚的范围,逐步确立行政罚款的主导地位。因而,行政罚款制度的完善就更为重要。完善行政罚款制度必须首先将行政罚款与公民财产权保护建立起对应关系,这里涉及到行政处罚制度的立法高度和出发点问题;改造行政罚款制度还必须强调设定罚款的严谨性,这里的严谨性并不意味着限制罚款的适用范围,更多的是强调罚款设定的合理性与统一性。如前所述,行政罚款与部门利益的高度关联性直接影响着行政罚款制度的设定和实施,设定和实施行政罚款就难以提升对行政罚款制度的认识高度,也难以形成行政处罚制度的合理性和统一性。所以,无论是保持行政处罚制度的立法高度、正确的出发点,还是坚持行政罚款制度的严谨性,都需要建立行政罚款与部门利益的隔离,减少和消除部门利益对行政罚款制度的影响。

(二)关于劳动教养制度的走向爱法律,有未来

在行政处罚类型制度中,劳动教养最有争议。行政处罚法没有明确规定劳动教养属于行政处罚,关于劳动教养的争议就难以平息。行政法学界一般认为,劳动教养制度是一种自成体系的行政处罚制度,劳动教养属于行政处罚范畴,是限制人身自由的一种行政处罚。[4]但行政处罚法没有明确规定劳动教养属于行政处罚种类。劳动教养对人身自由的限制时间较长,与行政处罚法规定的行政处罚种类在严厉程度上无法比较,行政拘留最多不超过15日,而劳动教养期限为1~3年,必要时可延长1年。对于人身自由较长时间地予以限制,通过行政程序作出决定不很合适。如果在行政处罚法中明确规定劳动教养为行政处罚种类,决定劳动教养就应适用行政处罚程序。因此,行政处罚法没有将劳动教养作为行政处罚种类予以明确规定,是比较容易理解的。但这并不意味着目前法律已经否认劳动教养是一种行政处罚。劳动教养具有法定性、行政性、外部型和制裁性特征,亦应属于行政处罚法规定的“其他行政处罚”的范畴。我国《治安管理处罚条例》第30条32条规定,对于卖淫、嫖宿暗娼、赌博、制作、出售淫书、淫画等违反治安管理处罚条例的行为可以依照规定实行劳动教养。这里的“劳动教养”当属《行政处罚法》第8条第7款规定的法律、行政法规规定的其他行政处罚。[5]

当然,劳动教养的法定性特征存在明显不足,其行政性特征也存在争议。关于劳动教养的法定性存在明显不足,主要是指劳动教养制度还不是由法律或者说主要不是由法律建立的制度。劳动教养制度是由1957年的《国务院关于劳动教养问题的决定》和1979年的《国务院关于劳动教养的补充规定》建立的,是国务院的行政法规确立了劳动教养制度。毫无疑问,劳动教养是一种涉及人身自由的制裁措施,按照法治原则应当属于法律保留范围,所以劳动教养制度与法治原则相冲突,不仅如此,行政处罚法出台后,与行政处罚法相冲突的法规、规章中有关行政处罚的规定被清理,唯独劳动教养制度是一个例外。不仅如此,立法法明确法律保留范围后,劳动教养制度却依然有效。实际上,劳动教养制度不是法定性不高的问题,应该是合法性问题。关于劳动教养的行政性问题,劳动教养事实上具有行政性,因为它基本上是由行政机关决定和执行的。但它的行政性不是没有争议,作为行政处罚的一个特别种类,劳动教养应当属于最严厉的行政处罚,限制人身自由最长可达4年,由行政机关作出劳动教养的决定是否合适值得讨论。多数学者的观点是劳动教养因为限制人身自由时间过长而失去制裁的合理性,一种非刑罚性措施的强制力度可以超过短期自由刑,并且针对的对象是非犯罪人,形成了劳动教养的一大弊端:“惩罚力度与刑法力度严重倒错,影响国家处罚体系的合理结构。”{1}

如果法定性、行政性这些特征不能完善、明确和改进,劳动教养的性质模糊不清,劳动教养制度的走向就无法保证。有学者主张将劳动教养改为类似于德国、意大利等国家的保安处分,或者将劳动教养改造为类似于法国、英国的违警罪、简易罪那样的轻刑,取消劳动教养制度,这显然是出于保障人权的考虑。如果保留劳动教养制度,劳动教养制度也必须进行改造,包括将劳动教养更名为教养处遇、决定权由专门法庭主持行使等。{2}劳动教养将由此淡化其行政性而增强其司法性。随着人权精神的日益普及、法治的进步和立法的完善,劳动教养迟早将不再属于严格意义上的行政处罚的范畴。

二、行政处罚实施主体制度

由于行政处罚实施主体长期以来缺乏制度化,实施行政处罚的主体非常混乱,导致普遍的处罚权乱用、滥用现象,从而产生了非常严重的侵害公民、法人和其他组织合法权益的现象,因此,行政处罚实施主体制度引起人们的高度重视。关于行政处罚实施主体制度的讨论有些是着眼于眼前的,有些是着眼于长远的。从眼前来看,行政机关和法律授权组织是行政处罚实施主体,行政处罚法将其规定为主要的行政处罚实施机关,行政机关还可以委托其他组织实施行政处罚,但行政委托组织不具备独立的行政处罚实施主体资格。作为一项基本的行政法制度,行政处罚实施主体制度需要探讨的问题很多,比如,法律授权组织的条件到底应当做怎样的法律规制?行政机关可否委托其他行政机关实施行政处罚?与委托其他组织实施行政处罚如何区别?一些行政处罚如拘留是否需要专门行政处罚实施主体?综合执法机构行使行政处罚权与行政职能机关行使处罚权能否协调?相对集中刑事处罚权制度的理论根据是什么?此项制度的前景如何?等等。从长远来看,对违反公共秩序的行为进行处罚的机关不再主要是行政机关,或者主要不再是行政机关,法院作为主要的制裁机构将获得新制度的支持,这涉及到对行政处罚制度的改造问题。行政处罚制度变迁也有很多问题需要探讨,比如,对违法行为实施行政处罚的权限要不要给行政机关作适当保留?在对违反公共秩序的行为进行制裁时,行政机关与法院应当如何进行职能分工与合作?行政处罚的概念还有无意义?按照法治原则改造行政处罚制度应当如何对待国外经验?等等。行政处罚实施主体制度关涉到很多相互关联甚至相互矛盾的问题,我们着重于综合执法机构和处罚权未来的制度设计两个关键性问题。

(一)关于综合执法机构的行政处罚实施主体资格问题

这主要涉及处罚权相对集中行使的制度。处罚权相对集中行使,实际上是指行政处罚实施权相对集中行使。根据《行政处罚法》第16条规定,国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。行政处罚法的该项规定被视为一项非常重要的制度创新,它确立的就是行政处罚(实施)权的相对集中行使制度。行政处罚法确立相对集中行使行政处罚(实施)权制度的目的,是要解决多头执法、职责交叉、重复执法、执法扰民和执法机构膨胀等问题。在我国,行政管理职能布局主要以“条条”为主,加上各部门组织规则不健全,职权划分不甚明确,使得我国行政管理和行政执法部门林立而又职能分散,造成工作中的相互扯皮、掣肘甚至执法冲突现象,再加上难以避免的法律、法规和规章的大量冲突,特别是行政部门趋利避害动机的驱动等原因,执法冲突现象更为严重。在这种状况下,建立行政综合执法机构实施综合执法,是有利于改变“大盖帽”满天飞、乱处罚、滥处罚和消极处罚以及“有利争着罚、无利都不罚”等现象的重要措施。自行政处罚法颁行以来,全国范围内试点综合执法并逐步推广,已经在局部上触动和改变了原有的行政执法体制,产生了良好的执法效果。处罚实施权相对集中行使制度与逐步发展起来的行政综合执法制度,被认为是行政执法体制改革的产物,符合行政执法体制改革的方向,符合城市管理的需要,符合经济和社会发展的要求。

当然,政府综合执法所建立的综合执法机构的执法和处罚实施主体资格问题并不是没有争议。有学者主张,不应认定综合执法机构具有独立或完整的执法主体资格,赋予综合执法机构独立的行政处罚实施主体资格,局部看解决了行政执法中存在的问题并克服了行政执法体制上的弊端,但总体上却不符合法治行政的要求。也有学者认为,行政综合执法机构享有与城市管理有关的统一的行政执法权,仅仅能够解决或者部分解决现实中存在的一些难题,由于综合执法机构不具有系统的行政执法权力,不能从根本上解决问题,只能治标而不能治本。[6]甚至一些批评性意见认为,行政综合执法尽管能够解决目前行政执法和行政处罚实施中的实际问题,但它不是建立和发展科学的行政管理和行政执法体制的唯一途径,也不是若干途径中的有效途径。行政执法体制的科学化、合理化应当依靠行政管理体制改革特别是职能、机构调整与改革来解决。一些建设性的意见则认为,应当赋予行政综合执法机构以行政处罚实施主体资格,但必须给予法律规制,一是需经同级人大批准,二是要承担法律责任,三是要避免与原行政机关重复实施处罚。还有学者坚持认为,相对集中行政处罚实施权和相对集中行政许可权都是相对集中行政执法权的重要组成部分,是深化行政管理体制、行政执法体制改革的重要方面,是实现统一执法和建立统一政府的根本需要。

(二)行政处罚实施主体制度的未来发展,存在处罚权由行政机关过渡到司法机构的趋势

这首先涉及到公共权力的重新安排,实际上关涉到权力的表面性质。一般地理解,行政处罚权属于行政权,属于特别的行政决定权,在我国,这一特别的行政决定权范围非常广泛,而在国外,带有处罚性质的特别行政决定权范围比较窄,比如意大利,行政处罚主要由行政机关(公共管理机构)实施罚款,罚款基本上是由刑法中的罚金转化而来的。许可证、执照的发放及收回(暂扣、吊销),属于行政职权的范畴,以省督、市长、镇长等的名义作出,由行政机关自行决定,不视为行政处罚。按照国外通行的经验,对违反行政法律和行政秩序的行为施加处罚,行政机关的权限范围很小,主要表现在对违法行为的制裁权原则上不由行政机关决定,行政机关对违法行为主要实施检控权。比如德国《秩序违反法》第35条规定:(1)违反秩序之追诉行为,属于行政官署,但依本法规定属于检察官或由法官代理其地位,个别之追诉行为者不在此限。(2)除属于依本法规定于法院管辖外,违反秩序之出发,亦属于行政官署之权限。将处罚权授予法院,行政机关依法行使追诉和检控权而不直接行使处罚权,或者只有较少和较小的处罚权,该种行政处罚实施主体模式以法院处罚为原则,以行政机关处罚为例外。[7]学界主张借鉴国外经验改造行政处罚制度的呼声很高,当然,这种主张并不仅仅是基于国外的经验,更重要的是关注法治原则对行政法律制度建设的指导意义。在行政处罚主体制度建设中,不仅行政处罚设定权的制度安排必须遵循法治原则,将行政处罚设定权集中在立法机关,行政机关设定行政处罚只能是例外,行政处罚实施权的制度安排也必须贯彻法治原则,应当将行政处罚实施权(准确地讲是对违法行为的制裁权)逐步划转法院,行政机关实施行政处罚只能是例外。

行政处罚实施主体制度的未来发展,将带来整个行政处罚制度的重大改变,实际上,当对违反行政秩序的违法行为实施制裁的权力移转到法院后,行政处罚的概念还有没有存在的必要都是个问题。随着中国法治进程的不断推进,法治原则将对法律制度的改造产生更大的作用,基于国外法制经验以及人权保障的需要,对行政处罚实施主体制度的改造必要而可能。但制度的发展总需要一个过程,需要系统和现实的考虑,可以考虑一些重大的行政处罚的实施,像拘留、劳动教养、重大的财产罚等,由行政机关和法院共同完成,行政机关行使追诉和检控权,处罚的决定权交由法院行使。这种制度安排,实际上改变了行政机关传统的执法方式。行政执法方式改变的主要方向是民主化,另有一个基本的倾向是司法化。也就是说,行政执法需要行政执法机关与行政相对人和相关人以及司法机关的合作。

三、行政处罚相关主体制度小词儿都挺能整

在行政处罚相关主体制度中,相对人与相关人制度具有非常重要的地位,必须重视相对人、相关人及其制度化的重要意义。一是因为只有相对人和相关人的参与,才会有完整和有效的行政处罚过程,从而能够保证行政处罚设定和实施的正当性;二是因为几乎在所有的公法制度特别是行政法律制度中,非权力主体制度都不够完善。比如在行政处罚制度中,行政处罚设定和实施主体制度受到高度重视,而行政处罚法对非权力主体制度即相对人与相关人制度没有给予足够的关注。毫无疑问,行政处罚设定主体、实施主体、非权力主体对于行政处罚的质量和水平,对于公民、法人和其他组织合法权益的保护,都具有重要的意义。

行政处罚相对人与相关人首先是一种观念,应当排除长期以来形成和保持并根深蒂固的将相对人与相关人客体化的意识,确立相对人与相关人在权力过程中的主体观念和主体地位。其次,相对人与相关人又是一种制度,相对人与相关人在权力过程中的主体地位和参与、监督作用需要相对人与相关人制度化。完善和发展相对人与相关人制度,是进一步健全和完善行政处罚主体制度的需要,是参与行政处罚设定和实施过程、监督行政处罚设定和实施的需要,是维护行政相对人和行政相关人权利和利益的需要。行政处罚相对人与相关人制度是一项系统、完整的行政法律主体制度,需要系统、全面地进行研究,重点问题主要包括:

1.在行政处罚相对人制度和相关人制度中,需要特别说明的是行政处罚相关人制度。行政相关人在行政处罚中主要是指行政处罚行为针对的违法行为的被侵害人,按照通常的说法,可以称之为受害人、与行政处罚行为有利害关系的人、


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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}王利荣.是历史清算,还是模式转换(A).理性与秩序——中国劳动教养制度研究(M).北京:法律出版社,2002.246—247.

{2}储槐植.论教养处遇的合理性(N).法制日报,1999—06—03.

{3}余凌云.警察行政强制的理论与实践(M).北京:中国人民公安大学出版社,2003.36—37.

{4}罗豪才.现代行政法制发展趋势(M).北京:法律出版社,2004.272.

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