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【期刊名称】 《人权》
国际法与使用武力:超越机制理论
【作者】 [美]弗朗西斯·安东尼·博伊尔【作者单位】 美国伊利诺伊大学法学院{国际法教授}
【分类】 国际法学【中文关键词】 机制理论;里根主义;国际法
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 105
【摘要】 国际法中的机制理论往往忽略国际法与国际组织在涉及威胁和使用武力问题的有效性,无视美国正是由于积极推进规制和减少国际关系中威胁和使用武力的国际法与国际组织才维持了其在“二战”前后及当今的巨大优势。美国宪法机制要求外交决策必须重视国际法和国际组织,否则国内政治将遭受有害的溢出效应;民众和国会则根据国际法原则来判断外交决策是否违背威胁和使用武力的禁令来决定是否支持政府。里根政府因尼加拉瓜案下台就是极好的例证。因此,国际法和国际组织本身即构成是否使用武力的重要分析工具和客观标准。
【英文摘要】 Regime Theory often ignored the effectiveness of international law and organizations on the threat and use of force. By virtue of it,the U. S.maintained its enormous advantage around World War II and today. The American constitutional regime controlled the U. S.foreign policy of international law and organizations,and otherwise the domestic politics of the U. S.would suffer harmful spillover effects. Because the Congress and the people of the United States could analyze whether the U. S.foreign policy decisions violated the prohibition on the threat and use of force in accordance with the principles of international law. For example,the fall of the Reagan administration in Nicaragua was a perfect example. International law and organizations themselves comprised the powerful instrument and important standards for averting diplomatic disasters.
【全文】法宝引证码CLI.A.1279233    
  
  

一、公理与强权

近年来,斯坦利·霍夫曼(Stanley Hoffmann)对所谓的“里根主义”(Reagan Doctrine)进行批判回应,而在这个过程中——更重要的是——分析了国际法和世界秩序的伦理基础,尤其是关于超级大国之间的关系。[1]霍夫曼认为,从更广泛的角度来看,当时超级大国之间的“游戏规则”(game rules)并不构成国际政治学文献中所界定的“机制/制度/体制”(regime)。霍夫曼认为,美国和苏联或者它的继承国俄国之间不存在国际安全机制,当然是正确的。然而,确实存在国际关系中有关威胁和使用武力被认为是“机制”(regime)的现象。这种机制之所以能够存在,是因为两个超级大国在冷战期间尽管彼此之间可能存在不同之处,但在规范和减少国际体系中其他行为者的跨国威胁和使用武力方面,有着共同的利益。霍夫曼在最后指出,米哈伊尔·戈尔巴乔夫(Mikhail Gorbachev)领导下的苏联国际行为的“突变”(seachange)是为了更多超级大国的合作。戈尔巴乔夫的倡议当然值得美国回报。现实地说,在当今“存在性威慑/核武器恐惧”(existential deterrence)的世界中,合作似乎是美国唯一的选择。

无论如何,为了更好理解关于威胁和使用武力的国际法与国际政治之间关系的性质,可以从机制/制度/体制理论(regime theory)的应用中学到很多东西。[2]目前为止,政治学机制理论已经确立了国际法和国际组织在国际贸易、货币政策、人权、自然资源、环境等领域的重要地位。但是,当涉及到关于威胁和使用武力的问题时,一般结论似乎是这一参照范围内确实没有“机制”(regime)。或者,如果有这样的机制,它也不是非常“有效的”。然而,新现实主义的政治学家们正在根据霍布斯(Hobbesian)的标准评估国际法和国际组织“机制”(regime)在国际冲突方面的“有效性”(effectiveness)。但即使从这个角度来看,也可以说,这样的国际法机制存在并且相当有效地维护了国际和平与安全。

二、现实主义与法律

政治学机制理论指出,霍布斯所称的“霸主”(hegemon)对创建国际机制至关重要。因此,美国第二次世界大战后几乎立刻完全垄断了核、军事、经济和政治权力,成为创建和维护规范当今国际关系中仍然存在的威胁和使用武力的国际法机制的机制理论霸主。当时,创建规范和减少跨国威胁和使用武力的国际机制被认为不仅与美国国家安全利益相一致,而且是其至关重要的一部分。第二次世界大战刚刚结束的时候,马基雅维利(Machiavellian)经典的“是”(is)和“应该是”(ought to be)之间的二分法并不适用于美国的外交政策决策。这种正义与私利相互吻合并相互加强,呼吁美国建立规范国际关系中跨国威胁和使用武力的机制。

凭借该机制的胜利,对政治、经济和军事现状的维护赋予美国巨大优势。美国国家安全利益最适合创建适用于本国和其他国家的威胁和使用武力的国际机制,因为这样的机制将更好地维护现状并鼓励和平而不是暴力演变。美国最大程度地享受到当时国际关系格局的好处,更大程度地致力于创建和维持国际法和国际机构的机制,以规范和减少跨国威胁或使用武力。

在现象学上,法律是和平维护与和平改变任何国内或国际政治或经济现状的极好工具。从本质上讲,第二次世界大战后国际法机制的建立(主要)是美国等处于优势的国际行动者以及其他战胜国(如苏联、英国、法国和中国)试图使目前存在和提议的权力关系正当化(即赋予其道德价值内容)。1939年以来系统性战争所产生的国际力量平衡发生了根本性变化,导致建立规范威胁和使用武力的新国际法和国际组织机制[3],从而赋予这些战后的权力关系以国际和国内道德价值、合法性和效力的内涵。正如汉斯·摩根索(Hans Morgenthau)曾经教导他的学生那样,被赋予合法性的权力(即所谓的法治)比单纯的权力更加强大,有效和高效。即使是超现实主义者马基雅维利也曾在《君主论》中观察到:“所有国家的主要基础……都包括良好的法律和良好的军队。”[4]后来又说:“你必须懂得,世界上有两种斗争方法:一种方法是运用法律,另一种方法是运用武力。”[5]一个致力于维护现状的政府必须学会如何通过法律来“斗争”(fight)。

马基雅维利知道一些诡辩家卡里克里斯(Callicles)所不知道的观点[6]:法律不是弱者创造的保护他们免受强者之害的社会习俗,而是由强者创造的使他们能够更好抵御弱者变革要求的工具。[7]这些同样的原则普遍适用于美国及其同盟国的战胜国的国际法和国际组织机制。对于“二战”后国际政治体系中处于领先地位的国家来说,狐狸的智慧(即国际法和国际组织)变得和狮子的力量(即军事力量)一样重要。[8]

三、机制论的原理、规则和程序

特别是在1945年以后,并没有多大空间讨论美国政府主导成立的关于威胁和使用武力的国际法机制的所有机构、程序和规则。这一机制的核心组成部分是联合国组织以及其在许多功能领域的附属组织和机构(例如,世界卫生组织、粮农组织、教科文组织、国际原子能机构以及政府间海事协议组织等)。这份名单上还应该加上美国政府为了控制国际经济秩序而倡导建立的联合国附属国际经济机构,如国际货币基金组织、世界银行和关贸总协定等。此外,所谓的区域组织也是通过《联合国宪章》第八章的方式加入联合国组织(如美洲国家组织、阿拉伯国家联盟以及后来的非洲统一组织,也许还有东南亚联盟组织和欧洲安全理事会)。当然,最重要的是根据《联合国宪章》第51条组织的所谓集体自卫安排,这是第二次世界大战后美国“遏制”(containment)苏联外交政策目标的一个组成部分:北约、里约条约、巴格达条约/中央条约组织、东南亚条约组织、澳新美安全条约等。最后,为了完全相同的目的,美国政府根据第51条与苏联周边国家缔结了许多双边自卫条约,如日本、韩国、菲律宾、伊朗、巴基斯坦等。

显而易见,这需要整本书讨论美国政府在第二次世界大战期间及之后建立的规范和减少国际关系中威胁和使用武力的国际法和国际组织现行机制的所有基本机构、程序和规则。[9]可以说,这一机制的基本原则过去是,现在仍然是两个基本点:(1)反对在国际关系中威胁或使用武力;(2)赞成和平解决国际争端。这一国际法机制的规则、程序、结构、分量和势头强烈反对政府决策者诉诸威胁或使用武力。

美国政府在《联合国宪章》中最直接和有效地主导确立了这些假设、取向和程序。在美国霸权的指导下,《联合国宪章》规定了一个国家对另一个国家实施暴力和胁迫的唯一正当理由和程序。该宪章就载有通过虚拟的国际社会一致同意规则加入联合国的规则。目前,现有的关于威胁和使用武力的国际法机制负责“鉴定”(authenticates)什么是合法和非法的拟议或正在进行的威胁或使用武力。正因如此,在国际危机时期,决策者面临很大压力,该宪章规定限制他们威胁或使用跨国武力采取行动。

简而言之,该机制的规则包括《联合国宪章》第2条第3款和第33条第1款关于和平解决国际争端的义务;第2条第4款禁止威胁或使用武力;第51条将单独或集体自卫权限制在实际发生“武力攻击”(armed attack)或“武装侵略”(aggression armée)的情况下。与自卫权相关的是其对威胁作出有力反应的“比例原则”(proportionality)和“必要性”(necessity)两项基本要求。此外,正如国务卿丹尼尔·韦伯斯特(Daniel Webster)在著名的卡罗琳(The Caroline)案中明确指出的那样,当“这种自卫的必要性是即时的、压倒性的,没有选择方式,也没有时间审议”的时候,“预先”(anticipatory)自卫可能是正当的。[10]因此,根据《联合国宪章》的法文文本(该文本与英文具有同等效力)欠缺实际“武力攻击”(armed attack)的“武装侵略”(armed aggression)仍然会触发一国使用武力自卫的权利。

同样,有几个机构和程序作为规范和减少跨国威胁和使用武力国际法机制的组成部分。这里仅提及其中最广为人知的:(1)联合国安全理事会按照《联合国宪章》第7章的规定采取的“执行行动”(enforcement action);(2)按照该宪章第53条的要求和第8章的规定,由经安全理事会授权采取行动的适当区域组织采取“执行行动”(enforcement action);(3)根据该宪章第6章在安全理事会管辖下组织的所谓维和行动和监测部队;(4)根据联合国和平解决决议,在联合国主持下的维和行动;(5)有关区域组织按照适当的宪章程序部署的维和行动和监测部队。[11]

而如果政府决策者最终使用武力,这一国际法机制关于跨国威胁和使用武力也包含规则、程序和机构仍然要求:(1)限制行动者参与冲突的数量以及地理范围;(2)限制冲突的强度和激烈程度;(3)鼓励和平解决根本争议。第一项任务由本身构成“嵌套”(nested)于国际亚机制的中立的公认国际习惯法和协约法完成(例如,1907年的两项关于陆海战的海牙中立公约)。

出于军事效率和人道主义关切,政府决策者历来认为军事行动的限制很重要。这种双重理由孕育并维持了战争的国际习惯法和协约法(例如1907年海牙陆战法规和习惯的公约、1909年伦敦海军会议文件、1923年海牙空战规则草案)以及人道主义武装冲突的国际法(如1949年的四项日内瓦公约及其1977年的两项附加议定书)。红十字国际委员会(ICRC)在嵌套于有关威胁和使用武力的总的国际法机制的人道主义亚机制内发挥着的监管者、仲裁者、调停者和保护者多种功能。

中立和人道主义法这两个相互联系的亚机制运作使武装冲突保持在有限的地理、数量和心理参数以便上述国际机构和程序为和平解决国际争端可以最终发挥作用:联合国安理会、联合国大会和联合国秘书长的“斡旋”(good offices);关于区域组织和安排的情况也是如此;联合国、区域和特设的维和行动和监测部队;国际法院以及国际仲裁、调停、和解,等等。当政府决策者最终得出结论,他们使用武力已经用尽其效用时,他们最终诉诸于有关威胁和使用武力的国际法机制和平解决他们的基本冲突——他们还能做什么呢?例如,当两个精疲力竭的交战国最终求助于联合国安全理事会以实现停火并创建联合国监测部队来促进和保障停火时,就终结了痛苦漫长的伊拉克—伊朗战争。

四、霸权稳定论

关于威胁和使用武力的国际法机制的“有效性”(effectiveness)已不再取决于曾经由美国政府提供的“霸权稳定”(hegemonic stability)。本文只能引用和类比地扩展罗伯特·基欧汉(Robert Keohane)在《霸权之后》一书中提出的许多论点进行分析,解释为什么尽管美国在第二次世界大战结束和当今之间的国际军事、政治和经济关系的霸权地位明显下降,但仍然存在相当有效的国际法机制来规范跨国威胁和使用武力。在罗伯特·阿克塞尔罗德(Robert Axelrod)的《合作的进化》一书中也会发现同样的观点;相同的论证也见于肯尼斯·奥耶(Kenneth Oye)的《无政府状态下的合作》(1986);邓肯·斯奈德尔(Duncan Snidal)从集体行动理论的角度尖锐批判“霸权稳定”理论。[12]正如斯奈德尔(Snidal)在谈到国际经济秩序的动态时恰当指出的那样:“因此,美国霸权力量衰落将通过增加其重要性和改变行动者之间的战略关系促进集体行动。此外,它将导致一种集体优于霸权国家统治的结果……甚至,可以具有优选分布特性……次级大国愿意参与集体行动,前提是它们有动机避免机制的崩溃。这既遵循它们从机制中获益的假设,也因为它们认为有足够的力量对其产生影响。这种变化的战略形势甚至可能导致更高水平的合作。”[13]

本文的下一部分将论证,世界目前正在目睹斯奈德尔设想的有关跨国威胁和使用武力的国际法机制现象的表现。美国“霸权”的衰落导致:(1)当时苏联加大了对有关威胁和使用武力的国际法机制的支持,以及(2)两个超级大国愿意合作以加强和巩固这一机制。这种超级大国的合作反过来又促使联合国安全理事会其他的常任理事国(即英国、中国和法国)采取越来越多的集体行动来支持这一国际法机制。它们的集体行动支持这一机制作为一种普遍公认的国际“公共利益”,证明足以在联合国安全理事会、大会和国际法院等机构中产生“更高水平的合作”。

五、该机制的有效性

这篇简短的文章不可能“证明”关于威胁和使用武力的国际法机制的“有效性”。幸运的是,这项任务的一部分已经由恩斯特·哈斯(Ernst Haas)在他的关于联合国训练研究所(UNITAR)一书的导言章节中完成。[14]哈斯的研究是对联合国组织在成立的前40年中成功管理国际冲突实际记录的一项重要调查。

哈斯的研究也是里根政府及其追随者在学术界和主流新闻媒体对联合国发动恶毒攻击的有力解毒剂。由于这些批评在公共话语中普遍存在,在这里再现哈斯的结论很重要。[15]也许从分析哈斯的细致研究中得出的最重要教训是,联合国在维护国际和平与安全的任务上,如果得到美国政府的积极支持会变得更加有效。布什政府上台后,显然又回到了对待和支持国际法和国际组织的传统美国道路,世界经历了45年首次出现两个超级大国积极支持联合国及其规范跨国威胁和使用武力的国际法机制的奇妙局面。戈尔巴乔夫推出了一项外交政策,其核心内容是加强宪章和其他地方的威胁和使用武力的国际法机制。[16]很大程度上,戈尔巴乔夫被里根政府的奇特表现所驱使,努力破坏美国1945年主导建立的机制,以便更好地促进并服务于自己的利益。在这里,世界目睹了正在衰落的霸权国家试图吞噬自己孩子的奇怪现象。

一旦里根政府的总体目标是绕开或削弱联合国机制,苏联就不得不承认其在联合国有效性的利害关系,从而迅速采取行动,利用它及其盟友和支持者的所有影响力和力量支持这一机制。在戈尔巴乔夫和布什的指导下,苏联和美国试图达成正式谅解,以加强和扩大现有的联

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