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【期刊名称】 《犯罪研究》
学校安全治理视阈下美国校园警察制度的实践变革
【作者】 何树彬【作者单位】 华东政法大学刑事法学院{助理研究员}
【分类】 公安管理法【中文关键词】 美国;学校安全;校园警察制度;变革
【期刊年份】 2020年【期号】 1
【页码】 105
【摘要】

美国校园警察制度在维护校园安全、安定学校秩序、推行法治教育等方面具有积极的意义。然而在实践中校园警察的合法化、专业化受到了质疑。基于此,各方正在逐步达成共识,政府和学校应进一步改革校园警察制度,明确校园警察的职责定位,推动校园警察与学校建立可持续性的合作关系,形成学校安全共同体;明晰校园警察的专业能力标准;加强校园警察对所在学校安全需求的评估;进一步加强校园警察执法的科学化、人性化、标准化等,真正为中小学生的健康成长提供保障。

【全文】法宝引证码CLI.A.1287230    
  

一、前言

美国校园犯罪率在数据上呈现连年下降趋势,犯罪人数总体上在减少,但是新型的校园安全事件发生率居高不下。校园欺凌、吸食毒品、饮酒等行为成为校园安全新的制约因素,也成为关注的重点。学校师生的主观安全满意度没有明显提高,对于当前校园安全形势满意的学生和教师数量并没有增加。2015年联邦政府签署了《每一个学生成功法案》(The Every Student Succeeds Act, ESSA)倡导和承诺为学生提供安全的学习环境。这是因为:安全、良好的校园环境能够提升学生的主观安全感、进一步提升其幸福感;安全的校园环境有利于师生的积极互动,为学生参加丰富多彩的课外活动提供保障,增强学生对课外活动的参与度;和谐有序的校园环境能够提升学生的学习效果,培养学生之间积极的友谊、良好的人际关系。作为保障学校安全的校园警察制度肇始于20世纪50年代密西根州的弗林特市,主要为了应对不断增长的持枪暴力、种族紧张、校园冲突等问题。从更深远层次来看,随着校园安全保障相关法案的颁布实施以及儿童福利制度改革,推动了校园警察在公立学校的进一步普及化。美国“全国教育统计中心”将校园警察定义为“经过宣誓的专职执法者,由当地警察局委派,与学校、社区相关组织合作开展社区警务工作”。“全国校园警察协会”(National Association of School Resource Officers ,简称NASRO)将校园警察定义为“由警察局指定的执法官员,经过筛选、培训、指派到学校,保护和服务于教育环境”。[1]奥巴马认为在将学校打造的更加安全过程中,校园警察的作用不可或缺。校园警察被进一步定义为“经过专门训练的警官,制定和执行基于证据的学校安全政策”。[2]当前,美国校园警察的数量逐年增加。据不完全统计,全国校园警察的数量已经超过20000人,成为一个庞大的群体。

二、当前美国校园警察制度实施中存在的主要问题

美国校园警察制度在实施过程中也出现了一些问题,主要表现在以下五个方面。

(一)将纪律行为“犯罪化”,建立了学生通向司法系统的“管道”

“警察进驻,更多的孩子走上法庭”。根据美国司法部下属的“少年司法与青少年犯罪预防办公室”(The Office of Juvenile Justice and Delinquency Prevention ,简称OJJDP)2010年数据统计,超过160万的未成年人被捕,其中366000件是财产犯罪,170000件是药物滥用,156000件是扰乱社会治安行为。校园警察被认为建立了学生通向司法系统的“管道”。“学校到监狱的管道”(school-to-prison pipeline)是指将处在学龄阶段的孩子(尤其是处在高危行为困境)逐出课堂进入少年犯罪司法体系的政策和实践。[3]该政策的理论假设是监禁方式优于教育途径。批评者认为校园警察构筑的“从学校到监狱的管道”漠视了塑造和影响未成年人发展的结构和系统性因素。例如,具有偏差行为的孩子可能正在遭受破碎的家庭,被虐待、忽视或者正在遭遇青春期的变革和创伤、挑战等。如果不对他们偏差行为背后的深层次家庭和社会因素进行探究,就很容易给他们贴上“犯罪”的标签。[4]教育研究者认为,学龄阶段的孩子因为轻微罪错行为遭致严厉惩罚,将导致他们被迫离开学校,产生更严重的偏差行为,形成遭致更严厉处罚的恶性循环。纪律管理历来是学校管理者头痛的课题。对于纪律管理“度”的把握也非常令人棘手,对于学生的惩戒如何开展,以及对于什么是犯罪行为、什么不是犯罪行为进行更有利于学生成长的区分就显得尤为重要。

(二)增加了青少年的犯罪机会,对被逮捕者缺乏后续支持

一些研究者认为,校园警察的过度介入,导致学生的停课率有所上升。当这些学生游走在校园之外的时候,他们缺乏成人监管,有更多机会暴露在室外、接触社会上的不良小团伙,容易沾染吸食毒品、打架、抢劫等行为,犯罪的可能性就会大大增加。实际上被指控“犯罪”的学生,也很容易遭受“污名化”和“标签化”,他们回归社会、融入主流的难度增大。[5]当学生被逮捕以后,学校和社会缺乏对其进行后续处理和采取跟踪评估措施。特别是对于罪错行为的应对方式当前仍以惩罚为主,较少采用恢复性司法理念和积极行为干预和支持手段。教育研究者认为应该用疗愈(medicalize)思维代替犯罪化(criminalize)思维,正视罪错青少年的健康行为需求,引导他们回归主流。[6]

(三)弱势群体的权益得不到有效保护

据美国教育部等部门发布的2015-2016学年的数据显示,该年度有291100名学生被逮捕,其中82800名学生具有不同程度的身心障碍,他们占所有逮捕和移送司法机构总人数的28%,远高于12%的平均数。[7]然而实践中,正是这部分学生需要特别的教育支持服务,遗憾的是他们不得不为他们的行为付出沉重的代价。在校学生被逮捕和移送司法机构的数量与校园警察的增加呈正比。身心障碍学生被逮捕比例的大大增加,引起了学者的高度关注和忧虑。如何保护这部分弱势学生群体的利益,将成为校园警察的工作重点。

(四)校园警察的专业化程度不够感觉黑人都特别团结

实际上不是所有的警察都适合作为校园警察。校园警察必须有良好的沟通技能,真心喜欢儿童。校园警察还需要专业的督导,以便帮助其持续改进和提升服务。传统的以执法为主导的培训并没有使校园警察做好在学校工作的准备。在社区里表现优秀的警察不一定能够在学校成为一名优秀的校园警察。当警察进驻校园以后,他们面临的两种不同的行为规则可能会相互交织在一起,一是刑事司法规则,二是学校的纪律规则。警察受到的训练是如何取证、侦查、勘察现场,根据标准化程序来判断学生是否违反法律、构成犯罪。而纪律规则是相对较轻的惩罚手段,主要以教育为主。两者的边界有时候很难把握。例如大多数时候学生在犯罪动机上往往不存在故意性,结果具有较轻的危害性。[8]此种情况就要谨慎使用逮捕措施。适度掌握两者之间的界限,对于一些警察来说是不小的挑战。实际上在很多情况下,校方难以与校园警察达成一致,这是因为两者在价值理念上存在着重要差异。值得关注的是,校园安全保障中专业性力量的缺乏导致对突发事件的预判不足,对突发事件的到来缺乏必要的应对措施,对于其造成的消极后果缺乏必要的跟踪援助等,导致学校的安全工作缺乏科学性、有效性、精准性,这都对校园警察的专业化提出了更高要求。

(五)校园警察的角色、工作职责不甚明晰

当前争论的焦点不在于到底需不需要校园警察,而在于校园警察的角色和权限究竟应该如何定位。学校需要一种权威的角色形象,校园警察作为学校权威的角色形象是学校安全形势发展的必然趋势。只是校园警察的角色需要进一步明晰,其功能和作用需要进一步发挥。一项调查显示,校长认为校园警察的最大价值是执法者的角色,这与客观形势对校园警察的角色要求方面还有较大差距。一项对校园警察的调研发现,其84个工作日中,14%的时间花费在咨询方面,16%的时间花费在教学方面,70%的时间花费在执法方面,这也印证了人们对于校园警察主要角色职责的理解。然而,学生可能期望校园警察承担更多的咨询者角色,将时间花费在构建更加和谐的关系方面,以及为学生提供积极的帮助。[9]另一项调查发现,校长认为校园警察将76.0%的时间用来维持纪律,而没有在法治教育、个别咨询等方面花费较多时间,在某种程度上混淆了与学校管理者的职责界限。[10]实际上,学校管理者认为维持纪律应该是学校管理者的主要任务。学校管理者和校园警察在职责权限方面还难以达成一致。

三、美国校园警察制度改进的实践路径

尽管对校园警察的评价存在争议,但不可否认的是校园警察在保障教师和学生的人身安全、维持学校秩序等方面发挥着不可或缺的作用。关于校园警察与学生的犯罪率、逮捕率、停学比例的上升、开除学生数量增加之间的因果关系还不甚明了,缺乏对二者之间关系的揭示。但是,一致达成的共识是维护校园安全是一项专业性极强的工作,只有在学校安全治理的框架之下对校园警察制度以及校园警察的职责进行改革,才能适应日益严峻的安全形势和学生的健康发展需要。

(一)关注情境、突出预防、提供支持、多元协同:校园警察工作理念的转换

艾登(Eden)认为,在过去10年里53个大的学区和27个州已经启动改革,改革倾向于限制校园警察的行为管理角色,努力减少采取排斥性、对抗性、冲突性的政策,寻求校园警务理念的更新和转换,[11]这是基于青少年的认知心理发展特征而言的。

首先,青少年不同于成年人,他们可塑性较强,容易受到外界影响。可塑性包括两层意思,既容易受到良好行为的引导,也可能被较差的环境所影响。当青少年有罪错行为时,如果社会和学校能够给予良好的改正环境,激发其内在的善的本能、优点时,那么其将会向积极的一面发展。假如采用排斥性政策,意味着罪错青少年的生长环境发生结构性和系统性的改变,对青少年发展的消极影响也是深刻的。因此,校园警察除了承担执法者角色,更应该是建议者、促进者、支持者和领导者角色。校园警察必须将自己视为学校社区的一部分,而非游离于社区之外。校园警察是基于草根(grassroots)的,而不是自上而下的政府代言人。[12]在这种意义上说,要真正改变校园警察制度的权力构造,真正赋权社区居民(学校师生以及周边居民),让每一位公民都成为维护社区和谐秩序的有力力量,发挥每位居民在维护校园安全方面的主体性。

其次,校园警察的工作重点在于犯罪预防,因此应该超越犯罪人—受害者的理论和实践范式而聚焦于学校环境的犯罪预防实践。学校的犯罪预防实践逐渐超越了学生的犯罪和受害行为范畴,而拓展到学生的安全感、对于风险的感知、满意度等方面。校园警察的作用在于营造和谐的学校环境(学校内部以及相邻社区),阻断校园犯罪产生的土壤。校园警察应该掌握情境预防犯罪的相关理论,如日常行为理论、防卫空间理论等,从多层次、多维度、多情境入手,减少、停止犯罪和受害的机会。[13]大量研究已经证明,犯罪预防前置将大大降低青少年在未来社会的犯罪率,减少社会管理成本。实践中具体通过环境设计如出入通道管理等进行犯罪预防( crime prevention through environmental design,简称CPTED),构建安全校园秩序、减少校园中的不安定因素。

最后,校园警察的工作重点应该从“个体”转向“情境”。校园暴力特别是校园欺凌是复杂的社会互动、不断演变的结果。校园暴力的发生除了家庭和社区原因以外,无法脱离学校的亚文化情境。阿斯特(Astor)认为校园安全研究越来越倾向于从关注“个体”到


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