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【期刊名称】 《法律学习与研究》
行政法理论基础辨析
【作者】 张树义【分类】 行政法学
【期刊年份】 1989年【期号】 1
【页码】 16
【全文】法宝引证码CLI.A.1120766    
  (一)
  行政法发源于西方国家,它是资产阶级革命这个特定时代的产物。资产阶级革命的主要目标是反对封建专制,建立自由经济占主导地位的政治统治。为了限制封建国王的专制权力,反对它对社会生活滥施干预,行政法亦随之产生并逐步发展起来。与此相适应,在西方国家中就形成了以权力为核心的行政法的理论基础,并在此基础上衍生了几种略有差异的观点。
  1.公共权力说。大陆法系,尤其是以法国为典型的行政法学是以公共权力为其中心观念。法国行政法主要是从行政法的性质和行政法院管辖权的标准来说明行政法的理论基础。行政机关行使公共权力的行为是行政法关系,由行政法院管辖。非行使公共权力的行为是事务管理活动,由普通法院管辖,适用私法规则。
  2.控权说。英美法系国家,行政法主要是控权之法,即控制行政机关权力的滥用。按照英国著名行政法学家韦德的说法,行政法的核心问题是“法律对于议会授予各省权力机关的无数自由裁量权能控制到何种程度。”因此,英美行政法着重研究的是委任立法、行政裁判、行政责任、司法审查等如何对行政权力加以控制。
  3.公务说。政府为满足公益需要所从事的活动是公务活动,公务受公法支配,公务活动受行政法院管辖。“公务说”是在公共权力说基础上的发展。因而行使权力仍然是政府活动的核心,如何控制权力不被滥用、保证权力正当、合理地行使仍然是行政法的核心问题。
  在我国行政法学界,有的同志不承认西方国家的所谓“控权说”,认为“为人民服务应该是行政机关活动的出发点和落脚点”,我国国家的一切权力属于人民,人民委托行政机关管理国家行政事务,目的就是要使行政机关为自己服务。我国行政机关的一切管理活动唯一的检验标准是为人民服务得如何。这可以称之为“为人民服务说”。应当说,持这种观点的同志的主观愿望是好的。但这种观点在理论和实践上都难以说通。首先,为人民服务并不是行政活动的本质特征。哪里会有人赋予其他以命令权、强制权,让其采用命令、强制方式转致于自身、为自己服务呢?其次,为人民服务是一种道德上的要求,而不是法律规范,是政治观念,而不是法律概念。哪一个法院能够用“为人民服务”作为受理、审判案件的标准呢?因此,行政法与为人民服务之间并没有必然的联系,它既不能说明行政法何以产生,也不能为司法机关所适用。
  (二)
  现代意义的行政法是资产阶级革命的产物。行政是对国家事务的组织和管理。实质意义上的行政,可以说自从国家产生之后就有。但有行政并不必然有行政法。行政法作为资产阶级革命的产物是在一定历史条件下产生的。
  首先,行政法是民主意识,民主政治的产物,它的产生有赖于民主意识的兴起,它的存在有赖于民主政治的实行。法律调整的范围扩展到国家机关活动的领域是在民主意识兴起的条件下实现的。在封建专制统治下,人民是皇帝的臣民,生杀予夺全凭皇帝一己意志决定,统治者则不受任何法律约束。在资产阶级革命中,臣民们摆脱封建的依附、从属状况,成为现代意义上的公民。公民是有着独立的人格权、可以自由从事活动的人民。政府和法律的职责是承认和保护这些权利。因此,政府的活动要受法律拘束,依法行政。没有民主意识,就不会有保护公民权利和自由的要求,也不会将政府活动纳入法律调整的范围,从而也就不会有行政法的产生。
  其次,行政法必须以分权体制作为基础。行政法调整国家行政机关与公民之间的关系,很明显,前提条件是行政机关从国家机关分离出来,没有行政机关就不会有调整行政机关活动的法律,这道理是浅显易见的。封建国家立法、行政、司法不分,皇帝大权独揽,最终导致集权和专制。所有的法律都服从于专制君主的意志,成为专制君主任意性而扭曲变形的法律,根本无从建立行政法律制度。老婆觉得我剪头发浪费钱
  最后,行政法的产生是法治观念最重要的成就。法治观念的社会意义在于确立法律在社会中的地位,而其最富有进步性的社会效果是将政府的活动纳入依法行政的轨道。从历史上看,阻碍人类社会发展的主要原因不是外部自然界的灾荒变异等现象,也不是人类社会内部的抢劫盗窃等犯罪现象,而主要是来自于国家机器,是因为专制君主的主观任意和国家机关不受约束。法制观念在行政领域的成就是行政法的出现。依法行政要求政府活动受法律支配,它有效地制约了国家权力可能的无限膨胀,控制了历史上屡见不鲜的行政官吏滥用权力的现象,从而使社会步入更稳定的发展。
  (三)
  行政法调整的是国家行政机关与公民、社会团体之间的关系,它发生于行政机关代表国家行使职权的活动之中。无论是命令公民履行某种义务,还是对公民科处某种处罚,都是行政机关基于权力的作为。因而,行政关系的本质是一种权力关系。在这种以权力为中介的行政关系中,掌握权力者处于支配者的地位,相对人则处于被支配者的地位。行政关系的权力性质决定了它的特点是:不平等性和强制性。即作为行政主体的行政机关享有因其职能所需的命令、指挥权,它可以命令公民履行一定的义务。对于行政机关的命令,公民必须绝对服从,如不履行义务,行政机关可以给予行政处罚或采取强制措施。
  在这种不平等的行政关系中,行政机关享有命令、指挥权是从事国家管理的需要,是为了维护公共利益必须具有的职权。不具有这种权力根本无法进行有效的管理。社会生活中的公民是具有独立人格权的个人,他们有着自己的利益,因而存在着和国家行政机关之间利益上的矛盾。我们不能假定行政机关的一切活动都是正确的,都能代表或符合人民的利益和意志。我们也不能因为公民处于服从地位而无视他们的利益。在封建社会,这种不一致是以牺牲社会其它团体和个人的利

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