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【期刊名称】 《法律学习与研究》
行政决定在行政诉讼中的效力
【作者】 江必新【分类】 行政诉讼法
【期刊年份】 1989年【期号】 3
【页码】 38
【全文】法宝引证码CLI.A.1120792    
  随着行政诉讼的逐步展开,有关行政诉讼理论探讨的日益深入,对进入行政诉讼的行政决定的效力的探讨就不能不提到议事日程,因为,行政诉讼的对象是行政决定,而行政决定又是行政机关代表国家作出的一个正式的裁决,它在行政诉讼中的效力如何,直接关系到行政诉讼程序的设定。
  一、当事人起诉对行政决定的影响
  当法律规定当事人不服主管机关的裁决在一定期间内可以向法院提起诉讼的时候,当事人可能就某一行政行为的合法性或合理性问题向法院起诉。当事人一旦起诉,行政机关的决定应当处于什么状态?从立法的角度来说,可以作出下述若干不同的选择:1.原行政机关的决定停止执行;2.原行政机关的决定暂缓执行;3.起诉不停止执行;4.起诉原则上不停止执行,但允许有例外;5.原行政决定不发生执行力。
  上述五种不同的选择实际上受两种不同的行政行为法观念的支配。第一种观念认为,行政行为纯依行政机关单方面的意思表示而成立,而无须相对的合意,行政决定只要送达当事人即发生法律效力,当事人是否先向法院起诉,不影响行政行为的成立。当事人起诉不应当影响行政决定的执行力。第二种观念认为,行政行为虽然可以依行政机关单方面的意思表示而成立,但在立法上可以设定行政行为成立的附加条件,如果在法律上承认某种行政行为生效后会发生不利后果,或者难于恢复的情况,法律可以考虑推迟行政决定生效的时间。这就是说,一旦当事人起诉,行政决定即视为不成立,或者在这种场合,只有当事人在法定期限内不起诉,行政决定才能成立。既然行政行为不成立,当然也就谈不上执行问题。大抵说来,大陆法系国家一般都采第一种观念,英美法系国家一般都采用第二种观念。
  从各国的立法例来看,几乎没有一个国家采取一刀切的方式,没有一个国家规定当事人一旦起诉,所有被攻击的行政决定均不生效或一律停止执行,或者不影响任何行政决定的效力或一律不停止执行,如南斯拉夫《行政诉讼法》、日本《行政案件诉讼法》就是如此。
  各国之所以在一般规定中承认例外,原因在于如果规定所有的行政决定一遇起诉即不生效或者一遇起诉即停止执行,势必影响行政机关的工作效率,甚至造成对公共利益的危害,造成无法或难于挽回的损失;如果规定所有起诉都不影响行政决定的效力或都不停止执行,则有可能造成对相对人权益的损害,有些损害也可能是难于弥补的。由于上述原因,各国在进行选择时,大都采取一些变通方式:(1)原则上承认起诉不影响行政行为的效力,但对某些特殊情况可以推迟行政行为的生效时间;(2)原则上认定行政行为一遇起诉即不生效,但某些特殊情况下当事人起诉不影响行政行为的效力;(3)原则上停止执行,但在某些特殊的情况下不停止执行;(4)原则上不停止执行,但在某些特殊情况下停止或暂缓执行。
  各种不同的选择固然包含着各个国家立法者的价值取向,即是重视行政效率,还是重视对公民权益的保障。但是如果所谓“特殊情况”是特定的话,不同的选择方式则可以达到相同的效果。各国在这个问题上的立法所考虑的基点是:让个人利益服从公共利益,即如果推迟某一行政决定的生效时间或者停止执行某一行政决定将会对公共利益造成损害或者可能发生难于恢复的后果时,起诉通常不影响行政决定的效力或不停止行政决定的执行。如果推迟某一行政决定的生效时间或者停止行政决定的执行,不致于对公共利益带来难于恢复的损害,而可能对个人权益造成侵害,通常在法律上设定起诉可以对行政机关的决定发生推迟生效或停止执行的法律后果。
  但是,谁来认定是执行还是不执行某种行政决定有利于实现公共利益呢?是行政机关当事人,还是法院?从各国立法例来看,有的由原告人作出判断,有的由行政机关作出判断;有的由法院作出判断;有的由上述三方中的两方或三方合意作出判断。从原理上说,行政决定是否执行如果取决于原告人即行政机关的相对人,则势必会忽略原告人受处罚的行为对公共利益的影响,因此各国一般不轻于作这种规定,除非当事人提供了有效的担保,否则不能依原告人单方面的意思来阻碍行政决定的生效时间或执行时间。行政决定是否执行,如果单纯取决于行政机关的意志(在个别行政权比较强大的国家,是否执行最终取决于最高行政首长的意志),则有可能忽略原告的权益。因此,除非行政机关担保或明示对其行为造成的损害承担赔偿责任,不得强制执行。从各国立法例看,大多数国家倾向于其他方式来进行判断,或由当事人一方或双方申请,由法院决定,或由法院独立地依职权决定。这种方式的优点在于:法院处于超然地位,能够比较客观地判断行政决定执行与否对公共利益的影响程度,能够比较自觉地平衡公共利益和个人利益。在没有制定统一行政诉讼法典的国家,则由具体的单行法律法规单独加以规定,因此,是否推迟生效时间或是否停止执行取决于立法机关的意志。
  我国目前在这方面尚无统一规定,仅在某些允许当事人向法院起诉的法规中零星涉及。在一般情况下,我国法律大部遵循以下原则:主管行政机关作出决定之后,当事人不服的可以在一定期间内向人民法院起诉(有的需要经过复议程序),当事人在法定期间内不起诉,又不履行的,主管机关可以申请人民法院或自行强制执行,在某些特殊场合,法律规定当事人起诉不影响行政决定的执行,如纳税决定、行政机关关于食品、药品和疫病控制等方面的决定。从上述一般规定来说,我国立法所确认的是“停止强制执行力”的模式,而不是“暂不生效”模式。当事人提起诉讼在一般情况下所停止的不是一般的执行力,停止的只是强制执行力。
  是否停止执行被攻击的行政决定由法律单独加以规定,实际上取决于立法机关的意志。我国目前国家赔偿制度和行政诉讼制度尚不健全,在一般情况下停止行政行为的强制执行效力是合理的。个别不停止执行的特殊情况由法律加以确定也有利于判断的客观化。但是,停止执行的范围过宽,不可避免地会影响行政行为的效力,因为错误的行政决定毕竟是少数;特殊情况由法律加以设定缺乏适应性和灵活性。因此,在国家赔偿制度和行政诉讼的执行制度尚未健全以前,上述规定仍然可以适用一段时间,在条件成熟的时候,可以考虑适当放宽不停止执行的范围,甚至可以规定原则上不停止执行,但应委由法院行使决定是否停止执行的权力。
三年不开张,开张吃三年

  二、行政机关能否在行政诉讼过程中变更或撤销其所作的决定
  (一)行政机关在行政诉讼过程中变更或撤销其决定的可行性
  进入诉讼过程之后,行政机关能否变更或撤销其所作的决定,我国目前有两种不同的观点。一种观点认为,行政机关在法院作出判决之前可以变更或撤销其所作的决定,另一种观点则认为行政机关不能变更或撤销其所作的决定。为了解决这一问题,我们有必要从理论上探讨被告行政机关在诉讼过程中撤销或变更其决定的可行性问题。
  当事人对行政机关的处理决定不服而投诉到法院。法院决定立案受理之后,行政机关能否撤销或变更自己的决定,各国的规定不尽相同。在美国,行政机关的决定进入诉讼过程之后,原则上不应撤销或变更,行政机关所能做的是,当它“认为出于司法需要应推迟该机关行为的生效日期,以待司法复审,它便可以推迟生效日期。”这种规定所依据的基本观念是:行政决定一经纳入诉讼过程,就产生了诉讼系属的法律后果,行政决定的合法性就只能由法院来作最后判断。行政机关可以在诉讼中承认原告人的诉讼请求,但不能单方面地任意撤销或变更其决定。《匈牙利人民共和国民事诉讼法》第337条规定:“如果因抗议或检察措施,以职权或者应要求撤回诉讼请求或经过修改新的行政决议满足了诉讼要求,法院即可取消审判,而且责令行政机关缴付诉讼费。如果在抗诉或者采取检察措施过程中作出新的决议只是满足了部分诉讼要求,那么法院只能取消对这一部分的审判,而要对新决议根本没有涉及到的,或不符合诉讼要求的部分进行继续审判。原告可以按照新的行政决议改变诉讼请求。在取消诉讼部分审判的情况下,法院在结束审判的决议中,要对行政机关承担的费用作出决定。”这种规定所依据的基本观念是,违法的行政决定在任何时候都是无效的,因而在任何时候都可以宣布予以撤销;应当允许行政机关纠正自己的错误。
  在日本,法律对此无明文规定,但对被告在行政诉讼中能否承认原告请求及其界限,具有不同的学说。第一种学说是,原则上否定说。本说的主要论据是:不允许被告行政机关以履行和解契约上的义务来取消或变更作为非平等性质的行政处分;允许和解是基于承认当事人对实体法的诉讼客体有处分权,而对取消诉讼的当事人却没有这种处分,根据行政案件诉讼法第32条第1项规定,取消判决的既判力扩张到第三人时,由于案件具有公益性质,当事人不得自由处分。第二种学说是肯定说,这一学说的论据是:在一定条件下可以承认被告行政机关对原处分的取消权限,即使在诉讼系属中,认为原处分有瑕疵时,也不妨碍承诺原告的请求;即使以案件的公益性为理由而限制和解,但由于行政案件的公益性具有不同程度,故不能一概否定取消诉讼上的和解;即使根据行政案件诉讼法第32条第1项的规定,即判决的效力扩及第三人时,由于履行和解的行政行为使第三人的权益受到损害时,第三人还可以以此起诉,故以此作为不能和解的理由是难以苟同的。但是该学说也主张对和解的内容应有一定限制,例如,对当事人自由处分的权利及作为调节相应法律关系的和解的实体法上的要件,和解成立的范围等部要有一定的限制。
  根据传统的行政行为学说,行政决定一经生效即产生一定的拘束力,这种拘束力不仅包括相对人,也包括行政机关自身,即行政机关在作出处理时就有遵守的义务。但这仅仅是问题的一个方面,行政行为的效力还受行政法上另一个基本原则——越权(或违法)无效原则的支配。这就是说,任何违法的行政决

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