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【期刊名称】 《政治与法律》
地方立法中若干关系问题的探讨
【英文标题】 Probe into Some Relationship Problems in Local Legislation
【作者】 任进【作者单位】 湖北省人大常委会办公厅
【分类】 中国宪法【期刊年份】 1991年
【期号】 6【页码】 14
【全文】法宝引证码CLI.A.179845    
  一、地方性法规与宪法、法律和行政法规的关系。
  地方性法规虽然在效力等级上低于宪法、法律和行政法规,但仍属于“法”的范畴。根据宪法和地方组织法的规定精神,制定地方性法规的总的原则,一是保证宪法、法律和行政法规在本行政区域的具体实施;二是不得与宪法、法律和行政法规相抵触,三是要从本行政区域的具体情况和实际需要出发;四是不能超越宪法和法律所确定的职权范围。以上应当成为处理地方立法与中央立法关系的主要依据。
  从地方立法实践看,制定地方性法规大致有以下几种情况:
  1.国家颁布的某项法律明文规定,或虽无明文规定但为保证该项法律的具体执行,由省级人大及其常委会制定实施细则(办法)、条例等,如《湖北省义务教育实施办法》、《吉林省文物保护管理条例》等。
  2.在国家尚未颁布某项法律、行政法规的情况下,省级人大及其党委会根据党和国家有关方针政策,结合本地方具体情况和实际需要制定暂行条例、规定、办法等,如《湖南省血吸虫病防治条例》等。
  3.根据国务院行政法规,结合本地区具体情况和实际需要而制定条例、实施办法、规定等,如《河南省征收排污费实施办法》等。
  4.就国家不可能专门立法的问题,制定专门性的法规,如《上海市黄浦江上游水源保护条例》等。

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  5.省会或首府城市以及经国务院批准的较大的市的人大及其常委会在不与宪法、法律、行政法规和地方性法规相抵触的前提下制定、并报请省级人大及其常委会批准的地方性法规,如《济南市城市规划管理办法》、《抚顺市预算外资金管理条例》等。
  6.经济特区所在地的省人大常委会根据全国人大常委会特别授权制定的、适用于经济特区范围的地方性法规。如《广东省经济特区劳动条例》、《深圳经济特区土地管理条例》等。
  从地方人大及其常委会的基本职权看,地方性法规也有一定的范围和限度。具体而言,(1)地方性法规可以涉及的领域比较有限,一般只对法律、行政法规不能涉及或不便涉及的领域作出规定,即使对法律、行政法规规定的内容有所涉及,也是其具体化和补充,(2)地方性法规可以适用的法律责任形式比较有限,一般只能引用囪家刑事,民事法律中已经设定的制裁形式作为自己实施的保证,不能自行设定罪名、幅度、刑罚、时效、赔偿责任等;(3)对属于跨行政区域且需要由国家立法加以调整的事项,如流域、区域管理法规等一般不由地方立法加以规定,(4)涉及公民基本权利和义务的问题一般也不由地方立法加以规定。(5)对属于国家机构等应由国家基本法律加以规定的内容,地方立法只能在法律规定的范围内规定。
  当然,地方立法的范围和权限并不是绝对的,一成不变的,它带有一定的相对性。特别在改革开放中出现了各种新的社会关系,需要用法律手段加以调整,而国家一时尚难以制定全国通行法律时,地方立法就显得更加重要。过去有一种说法,认为地方性法规必须同宪法、法律和行政法规保持一致。我们认为这一提法值得商榷。国家赋予地方以立法权,本来就是为了能使地方因地制宜、因时制宜解决各种问题。地方性法规对国家立法起的是完善、补充、具体化的作用,如果完全与法律、行政法规一致,岂不成了上级法的重达或翻版?因此准确的提法应当是, “地方性法规必须与宪法、法律和行政法规的基本精神保持一致,与其中的具体规定不相抵触。”从这一指导原则出发处理中央立法和地方立法的关系,需要把原则性和灵活性很好地结合起来。目前,中央一级的立法还存在不少空白,一些重要的法律、行政法规还未出台,这在一定程度上影响了地方立法的开展,在地方立法方面,存在着缺乏地方特色(地方性法规与中央立法差不多、地方与地方立法之间差不多),地方立法与中央立法不够协调等欠缺。正确处理中央立法和地方立法的关系,一方面,地方立法要以中央立法为依据,不得与之相抵触,中央:立法要不断吸收地方立法的新鲜经验,有关全国普遍性、共同性的重大问题应由中央立法来解决。另一方面,大问题应由中央立法来解决。另一方面,地方立法在坚持立法一般原则的前提下,应发挥和突出地方特点,中央立法没有规定的,地方立法可以规定,中央立法条件不够成熟的,地方立法条件成熟的可以先行一步,中央立法仅有原则规定的,地方立法可以进一步具体化;中央立法已有详细规定的,地方可以不再重复立法。这样自上而下、自下而上推动整个国家立法的发展。
  二、地方性法规与部门规章的关系。
  宪法国务院组织法规定,国务院各部、委根据法律和国务院行政法规、决定、命令,在本部门权限内,可以发布规章。这些部门规章数量多、范围广,比较具体,且适用于全国范围。当地方就同一方面的内容制定法规时,便会产生与这些部门规章的关系问题。如果由于地方人大常委会和国务院有关部门在某些问题上所站的角度不同,两者出现不一致时,应当如何规定?我们认为,处理两者关系,可以从以下几方面考虑:
  1.根据有关法律和行政法规的定义,部门规章是由国务院有关部门根据法律和国务院行政法规、决定、命令,在本部门权限内制定的,而地方性法规是由省级和较大的市人大及其常委会根据本行政区域具体情况和实际需要,在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下制定的。两相比较可见两者法定条件不同,前者是“根据……”,后者是“不同……相抵触”。换言之,地方性法规可以立法的范围比较广泛、比较灵活,它除了可以制定实施性规范以外,还可以结合自身的特点和需要制定其他规范,如条例,而部门规章一般只能制定实施性规范,如不得制定条例。
  2.国务院有关部、委是国务院负责某一方面工作的职能部门,职责范围比较单一,而地方人大及其常委会作为地方国家权力机关,在本行政区域内对各方面工作负有全面责任,工作范围比较广泛,在部门利益考虑上较为超脱。
  3.我国地域辽阔、人口众多,情况复杂,地区差异性比较明显,各地经济发展水平也不平衡。即使部门规章作了具体和区别

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