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【期刊名称】 《法律适用》
“审判职能”的延伸与提升
【副标题】 关于上海法院司法建议制度运行现状的实证分析
【作者】 沈志先【作者单位】 上海市高级人民法院
【分类】 法院【期刊年份】 2011年
【期号】 11【页码】 113
【全文】法宝引证码CLI.A.1163420    
  引言
  司法建议通常是指人民法院在审判工作中,以预防纠纷和犯罪的发生为目的,对与案件有关但不属于人民法院审判工作所能解决的一些问题,向有关单位和管理部门提出的合理化建议,建议他们健全规章制度,堵塞漏洞,完善制度,消除不利因素。[1]司法建议作为化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的司法服务手段,是人民法院审判职能的延伸与提升,是人民法院实现“为大局服务、为人民司法”工作主题的有效途径,是人民法院参与社会管理创新、推动社会管理体系完善的重要方式,对于促进社会安定和谐、增强社会法律意识、建设社会主义法治社会,发挥了重要作用。
  2007年3月1日,最高法院发布了《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》(以下简称《通知》),明确要求各级人民法院将司法建议制度作为一项重要工作来抓。最高人民法院首个涉及司法建议的司法文件的出台,标志着司法建议工作已经成为人民法院一项重要职能。上海高院在出台的《上海法院为加快推进“四个率先”建设“四个中心”提供司法保障的若干意见》中明确,加大司法建议工作力度,为政府决策、企业发展、经济增长、社会稳定等建言献策。[2]同时,上海高院在全国率先研究开发了“网上司法建议信息库”,并于2009年6月24日下发了《上海市高级人民法院关于加强和规范司法建议工作的若干规定》(试行)(以下简称《若干规定》),将相关工作纳入制度化轨道,使司法建议工作开展有了一个飞跃式的发展。上海高院又于2010年9月对《若干规定》进行了重新修订,以进一步规范司法建议、增强司法建议的工作实效。
  本文将对2008年至2010年期间上海法院司法建议制度运行的现状进行实证研究、调查分析,总结当前制度运行中存在的问题,从更新理念、提高质量、跟踪反馈、规范运行等方面着手,进一步推进司法建议工作的开展。
  一、现状解析—上海法院司法建议制度运行的基本情况与特点
  (一)制发数量:逐年上升,涨幅较快
  自最高人民法院《通知》发布后,上海各级法院普遍加强了司法建议工作力度,司法建议制发数量逐年提高。2008年上海法院发出司法建议124份,2009年制发数量猛增至330份,涨幅高达166.1%,2010年继续保持较快的增长态势,全年共发出司法建议509份,涨幅为54.2%。[3]
  (二)涉案范围:类型多样,分布较广
  司法建议涉及的案件类型广泛,涵盖了刑、民、商、知产、海事、行政和执行等各类案件。2008年至2010年,在上海法院发出的963份司法建议中,民商事案件占比最高,为495份,占51.4%,其次为刑事案件225份,行政案件153份,执行案件42份,知识产权案件34份,海事案件11份,综合[4]3份。
  在民商事案件中,主要涉及的案件类型包括有:买卖合同纠纷、劳动争议纠纷、损害赔偿纠纷、物业纠纷、保险纠纷等。刑事案件中,涉及的案件类型主要有:盗窃罪、诈骗罪、职务犯罪等。行政案件中,涉案的主要类型为:不服行政处罚案件、政府信息公开案件、要求行政机关履行法定职责案件等。执行案件涉及的主要类型有:金融机构协助执行、执行劳动仲裁委员会仲裁决定书等。知识产权案件涉及的主要类型为:侵犯著作财产权纠纷、侵犯商标专用权纠纷等。
  (三)发送对象:涉及广泛,相对集中
  司法建议的发送对象涉及面较广,包括有企事业单位、国家行政机关、社会团体和人民检察院等。在2008年至2010年发送的963份司法建议中,被建议单位为企事业的542份,占56.3%;被建议单位为国家行政机关的371份,占38.5%;被建议单位为行业性团体的50份,占5.2%。可见,被建议单位为企事业和行政机关的超过9成以上。
  在对企业发出的司法建议中,银行等金融机构占比较大;在对事业单位发出的司法建议中,学校、医院占比较多;在对行政机关发出的司法建议中,涉及的部门主要有房地产管理部门、公安部门、工商部门、人力资源与社会保障部门以及司法行政部门等;在行业性团体中,律师协会、房地产经纪人协会所占的比重较大。
  (四)反馈、采纳情况:有所上升、总体向好
  司法建议的内容虽与案件有联系,但不属于法院依法裁判的事项,因而不具有法律强制力,被建议单位有权自主决定是否反馈、采纳。2008年,上海法院反馈率仅为47.6%,采纳率仅为46.0%,[5]在全市各级法院的高度重视和努力下,2009年和2010年,此两项数据分别提高到70.6%、68.5%和68.8%、66.6%。在反馈的司法建议中,有96%以上被全部采纳。
  (五)“审判白皮书”工作:创新形式,深入推进
  审判白皮书是法院通报有关审判工作情况,分析审判中反映的经济社会运行中存在的问题,同时提出对策和建议的综合性或专门性的司法报告。它是人民法院参与社会建设、创新社会管理的重要形式,也是更高层次的综合性司法建议;是融合了典型案例、类案分析、司法动态、风险预警、对策建议等信息的复合型信息载体;是人民法院落实能动司法理念,积极参与推动社会管理创新的重要内容、重要方式和重要责任。
  从发送数量来看,2008年至2010年上海法院共发送审判白皮书34份,其中2008年发送7份,2009年发送5份,2010年发送22份,数量超过前两年之和。从发送主体来看,基层法院占70.6%,共发送24份,高院发送2份,二中院7份,海事法院1份。从涉案类型来看,主要集中于民商事案件和行政案件,分别占52.9%和29.4%。从发送对象来看,主要为行政机关和金融机构。
  二、深度透视—上海法院司法建议制度运行的成效特色及问题分析
  (一)成效特色
  1.内容质量:稳步提升,实效显著
  在司法建议的制发内容方面,上海法院注重所反映问题的客观真实,整改建议的切实可行,不断提高司法建议的指导性、针对性和实效性。既注重突出重点,根据审理和执行个案中发现有关单位在规章制度、管理方式以及工作方法等方面存在的重大问题,从微观角度提出堵塞制度漏洞、改进工作方法、杜绝类似纠纷再次发生的司法建议;也注重以点带面,总结提炼,针对某一时期、某类案件反映的普遍性、倾向性问题,涉及全局工作的热点难点问题,从宏观角度提出系统解决问题的司法建议。
  2.文书格式:逐步规范,行文统一
  2009年上海高院制定的《若干规定》,基本统一了司法建议文书的格式,规定司法建议书应由办公室以统一形式编号,格式应当包括法院名称、司法建议书名称、司法建议书编号、被建议对象全称、司法建议书正文、院印和日期,如需抄送被建议对象的主管部门或有关机关的,需列明抄送单位全称。此外,在网上司法建议信息库中,还提供了司法建议书的格式模板与范例,从而为司法建议书的撰写和修改提供了参考,改变了以往全市法院司法建议缺乏统一格式规范的弊端。
  3.工作程序:趋于严谨,有效可行
  在上海高院《若干规定》发布之前,各法院对提出司法建议,普遍缺乏统一的审核和备案程序。2009年《若干规定》发布之后,有了硬性规定和要求,再加上司法建议信息库的柔性提示,各法院都能按照统一的工作程序进行操作(见下页图表)。
  上述在实践中行之有效的规定,现在已被全市法院普遍遵守,使司法建议工作的运行程序日趋规范和严谨。2010年9月上海高院在新修订的((若干规定》中,又整合了司法建议工作的管理机构,形成了审管办、研究室主管,各部门协调配合的良性运转机制。
  图表:上海法院司法建议工作程序
  4.信息化程度全面提升
  2009年6月,上海高院依托现代信息技术在全国率先建立了覆盖全市法院的网上司法建议信息库,2010年6月又将审判白皮书纳入司法建议信息库。司法建议信息库充分考虑到实际操作的便利性、功能的全面性和扩展性,从使用者的角度出发,根据司法建议工作的特点和流程,设计了“提出司法建议”、“司法建议查询”、“统计报表”、“规定与样式”、“信息维护”、“帮助”6大模块,实现了对司法建议相关信息的全面记录、便捷查询和实时统计。截至2010年底,该信息库已录有963份司法建议书、34份审判白皮书和642个反馈意见,有超过1.6万个信息点可供查询,成为记录、查询、统计、考核司法建议工作的重要载体。
  (二)存在的问题及原因分析
  尽管近年来,各级法院对司法建议工作愈发重视,司法建议制发数量逐年增加,上海法院的司法建议工作取得长足进步与发展,但就全市范围来说,对该项工作的重视程度和工作水平还存在着一些问题,在司法建议的制作内容和水平上仍显参差不齐。
  此外,司法建议反馈、采纳情况虽不断向好,但总体情况尚不理想,2008年有近6成发出后“石沉大海、杳无音信”,2009年和2010年均有3成左右司法建议未有反馈、未被采纳。反馈意见中表态性回复也多于实质性回复,司法建议的实效性尚有限。
  分析前述问题的原因,主要是各法院对司法建议的重视程度不一。对司法建议工作较为重视的法院,不仅制发数量逐年快速增长,而且在制发内容上也不断精益求精,取得了较好的社会效果。司法建议工作发展较为滞后的法院及其审判人员对依法多办案、办好案与服务大局、建言献策的关系,对司法建议的地位和作用认识仍显不足,未将其真正置于法院全局工作的重要位置,对开展司法建议工作的积极性、主动性略显不够。被建议单位反馈、采纳的情况尚不理想,一方面是因为被建议单位对司法建议的重视程度有限,另一方面是因为司法建议内容本身缺乏针对性和可行性。此外,更重要的原因是有些法院对未反馈落实措施的被建议单位缺乏有效的跟踪督促,未在司法建议发出后,及时与被建议单位进行良性沟通交流,提示被建议单位对司法建议引起足够的重视。
  三、制度反思—进一步加强司法建议工作的对策与建议
  (一)更新理念,从思想意识层面提升对司法

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