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【期刊名称】 《法律适用》
房屋征收中关联行政行为的司法审查
【作者】 窦家应【作者单位】 广东省广州市中级人民法院
【分类】 民政和社会保障事业管理法【期刊年份】 2011年
【期号】 8【页码】 77
【全文】法宝引证码CLI.A.1163385    
肩负着变革目前城市房屋拆迁制度,保护公民合法财产重任的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称“《条例》”)于2011年1月19日公布实施。这一法规的实施也将给行政管理和行政审判的实践带来诸多新的课题。《条例》中涉及到的关联行政行为的审查,需要引起行政法官的重视。
  一、法律条款探究
  《条例》第24条第2款规定,市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿。该条款规定的是房屋征收中补偿及例外的情形。“无补偿即无征收”,[1]房屋征收中的最大的问题在于补偿问题。鉴于征收补偿的重要性,该条款势必将对执法和司法中原有的操作模式和实践产生一定的影响。
  依据《条例》的规定,由房屋征收部门拟定征收补偿方案。[2]结合上述条款的内容,有关部门对征收范围内未经登记的房屋进行调查、认定和处理的结果将作为房屋征收部门拟定征收补偿方案时的参考,也就决定了这些建筑的所有权人(被征收入)是否可以得到征收补偿。在行政执法实践中,对房屋征收范围内的房屋予以调查、认定和处理的“有关部门”一般为城市规划部门、房屋管理部门或城市管理综合执法部门(以下简称认定机关)。不难看出,此处的“有关部门”属于行政机关,而且该行政机关须对房屋等建筑具有相应的行政管理职权,方能依其管理职权作出相关的认定,且该认定决定了被征收人是否能够得到补偿,即对被征收人的权益将产生实质性的影响,故可以确定认定机关的认定行为具备了行政行为的全部特征,属于一个独立的具体行政行为。[3]如果被征收入针对房屋征收部门作出的征收补偿决定提起诉讼,人民法院针对征收补偿决定的合法性进行审查,将不得不对作为征收补偿决定事实依据的认定行为同时予以审查。
  在行政管理实践中,认定机关对被征收人的房屋是否属于违法建筑或超过批准期限的临时建筑作出认定的行为(可称为关联行政行为)依附于房屋征收部门作出的征收补偿决定(可称为本行政行为)。对被征收人而言,产生实质性影响的是本行政行为,但影响行政相对人权益的关键仍是作为中间环节的认定行为。《条例》出台后,举凡房屋征收部门需要作出征收决定前,都需要就涉案建筑的合法性如何要求认定机关作出认定,如果认定机关作出确认被征收人的建筑属于违法建筑的结论,房屋征收部门据此决定不予补偿,就可能引发行政诉讼。在被征收人对征收部门的补偿决定提起诉讼时,房屋征收部门会抛出认定机关的认定结论作为其抗辩的依据;认定机关则认为其作出的认定行为只是应房屋征收部门的要求作出的回复,属于内部行政行为而不应当纳入司法审查的范围,这样的结局将在实质上导致本行政行为和关联行政行为都脱离了司法审查的监督。
  因此,如何依法确立对房屋征收中关联行政行为审查的方式,才能够切实实现行政诉讼法对公民财产权予以保护的立法目的,就给行政审判提出了一个问题。
  二、审判实践考察
  结合以往的司法审查实践,我们发现对于关联的行政行为如何审查在实践中存在不同的认识和做法,也产生了不少争议。
  (一)作为证据予以审查
  审判中部分法院对于类似的关联行政行为司法审查,仅将其作为本行政行为合法与否的证据之一加以审查。这种做法的立足点在于认定关联行政行为属于内部行政行为而不应当单独予以审查的主张。这种处理方法可能存在一些问题。依据行政诉讼证据规则的要求,人民法院对于证据的审查标准限于案件证据的真实性、合法性和关联性的审查。将该认定行为视为行政诉讼中的证据进行审查,审查的内容限于该证据取得方式、证据形式是否合法,证据是否真实,证据和被诉行政行为的关联性等方面,并不能对关联行政行为本身的事实和法律依据是否充分予以审查。且对于关联行政行为的合法性仅会在裁判理由中加以说明,不会在裁判判项中对该行为作出评价。如果原告主张对关联行政行为提起诉讼,则会被人民法院以该行为属于内部行政行为的理由而不予受理或被驳回起诉。
  (二)依职权列确认机关为第三人
  部分法院在审查关联行政行为时,为了查明案件事实,直接依职权将作出关联行政行为的行政机关列为诉讼第三人,在对本行政行为合法性审查的同时,要求作出关联行政行为的行政机关在法庭上澄清其作出关联行政行为的事实和法律依据,在裁判时可能对关联行政行为的合法性加以论述,但亦不会在判项中对该行为作出合法与否的评价。将作出关联行政行为的机关列为第三人虽然对于查明案件事实有所帮助,但仍未脱离对认定行为仅作为证据审查处理方法的窠臼,其目的仍在于审查本行政行为的合法性,而现行诉讼法并未对于诉讼第三人的举证义务有强制性的规定。所以即便在诉讼中将作出关联行政行为的机关列为第三人,对于该行为并不能起到实质性审查的作用。
  (三)引导诉讼确定共同被告北大法宝
  部分法院在审查关联行政行为时,受制于无法直接对该行为进行审查,会引导原告在针对本行政行为提起诉讼时,将作出关联行政行为的行政机关一并作为被告提起诉讼,以达到可以对关联行政行为合法性进行审查的目的。但这种做法存在一些理论上的障碍。依据《中华人民共和国行政诉讼法》25条第3款规定,两个以上行政机关作出同一具体行政行为的,共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。但行政诉讼法中规定的共同被告,是指两个以上行政机关作出一个行政行为,“其表现形式一般是两个以上行政机关在使用一个文号的一份行政决定上共同署名盖章。”[4]可见,共同被告的理论界定和上述法条中的情形并不相同,关联行政行为不会出现在本行政行为中,作出关联行政行为的行政机关更不可能在本行政行为的行政决定上署名盖章,如前文所述,关联行为只是本行政行为形成过程中的一个中间环节而已,才将其从本行政行为中加以分离称之为关联行政行为。因此,引导原告将作出本行政行为和关联行政行为的两个行政机关作为共同被告提起诉讼,可能还需要寻求理论上的支撑。
  三、关联行为审查
  笔者认为,欲圆满解决上述法条中诉讼理论和审判实践的冲突,应当对关联行政行为和本行政行为的司法审查采取分别立案、合并审查的方式予以处理。在行政诉讼的立案阶段,人民法院要作好引导工作。原告对本行政行为提起诉讼的同时,可以对关联行政行为也提起诉讼,人民法院在审查时可以合并审理,再分别作出判决。分别立案、合并审查,既可以对关联行政行为起到实质性的监督作用,又可以提高审判效率,有利于行政纠纷的圆满解决。当然,对于关联行政行为采取分别立案、合并审查的模式,须注意以下几点。
  (一)尊重原告的诉讼请求
  原告针对关联行政行为提起诉讼,和原告针对本行政行为提起诉讼一样,是原告的诉讼权利,人民法院必须予以尊重。虽然在立案阶段要作好引导工作,但原告有时出于自身原因,可能不愿对关联行为提起诉讼,此时人民法院应当尊重原告的选择,遵循不告不理的法理,仅针对原告的诉讼请求依法进行审查,不能为查明事实,解决争议而在缺乏诉讼起动机制的前提下,违背司法规律,擅自将关联行政行为纳入司法审查。
  (二)审查关联行政行为是否作为本行政行为的依据
  人民法院在审查本行政行为时,应当注意审查行政机关在作出本行政行为时,是否采纳了关联行政行为的结果。如果在特定情形下,虽然关联行政行为是在本行政行为过程中作出的,但作出本行政行为的行政机关基于某种考虑,并未在本行政行为中采信关联行政行为的结果作为行为的依据,其实两个行政行为是分别独立的行政行为,没有分别立案、合并审查的必要。当然出现这种情形时,也没有必要引导原告针对关联行政行为同时提起诉讼。
  (三)关联行政行为须在本行政行为中被出示
  人民法院在审查本行政行为过程中,应当审查作出本行政行为的行政机关在作为过程中,是否明确向原告出示过关联行政行为的结果。行政机关在作出本行政行为过程中,或者向原告送达过关联行政行为的结果,或者在本行政行为的法律文书查明事实部分明确采纳了关联行政行为的结果,即构成向原告的明确出示,才可以视为关联行政行为有效的送达,原告知晓了关联行政行为的内容,才能够另案诉讼。从另外的角度来看,作出本行政行为的行政机关如果在作为过程中未向原告出示过关联行政行为的结果,行政机关也不应当将该结果作为作出本行政行为的依据,当然在诉讼中人民法院也没有审查的必要。
  (四)两个诉讼在宣判时应当注意先后
  人民法院在对两个诉讼分别立案、合并审查后作出裁判,应当注意针对关联行政行为作出的裁判先宣判,针对本行政行为作出的裁判,则须在前一裁判未提起上诉,一审裁判生效后再行宣判。如果前一裁判被提起上诉,针对本行政行为的诉讼应当依据诉讼法的规定中止诉讼,待针对关联行政行为的诉讼二审裁判后再行审理。因为针对本行政行为提起的诉讼案件的审判,须以针对关联行政行为提起的诉讼案件的审理结果为依据,在前一诉讼尚未审结的情形下,后一诉讼只能中止诉讼。

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