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【期刊名称】 《南海法学》
生态修复责任之适用条件探析
【作者】 南靖杰宁清同
【作者单位】 海南大学生态文明法治研究中心{研究人员}海南大学法学院{教授、博士生导师}
【分类】 环境法学
【中文关键词】 生态修复责任;适用条件;构成要件;抗辩事由;可行性
【英文关键词】 Ecological Restoration Responsibility; Applicable Condition; Constitutive Requirement; Defense Reason; Feasibility
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 89
【摘要】

我国现行法律中模糊规定的生态修复责任等内容导致了该责任司法适用困局,亟须明晰生态修复责任的适用条件以保证责任的准确适用。生态修复责任的适用条件涵括生态修复责任构成要件与抗辩理由。生态修复责任的构成要件分为生态修复责任适用主体、生态修复可行性、损害生态环境行为、因果联系、生态环境损害事实。生态修复责任主体区别了责任主体和义务主体,强调了生态修复责任主体为生态环境损害行为人,并明晰了国家和地方政府在责任中的定位。生态修复可行性应当从环境条件允许、技术条件可行、经济投入合理考虑。明确了损害生态环境行为、生态环境损害事实在生态修复责任中核心地位。将实践适用而未明确立法规定的因果关系推定适用于该责任以减轻举证义务扩大责任适用。抗辩理由继承了不可抗拒的自然灾害以及战争等传统环境侵权抗辩事由。

【英文摘要】

It is urgent to clarify the applicable conditions of ecological restoration responsibility in order to ensure the accurate application of the responsibility, and the conditions include the constitutive elements and defense reasons. The constitutive elements of ecological restoration responsibility include applicable subject, feasibility, damage behavior, causal link and damage fact. The subject of ecological restoration responsibility distinguishes responsibility subject from obligation subject, emphasizes that the damage doer is the subject of ecological restoration responsibility, and clarifies the position of the state and local governments in the responsibility. The feasibility of ecological restoration should be considered in terms of environmental conditions, technological conditions and economic investment. It clarifies the core position of damage behavior and damage fact in the ecological restoration responsibility. The presumption of causation, which is applicable in practice but not clearly stipulated in legislation, is applied to reduce the burden of proof and expand the application of the responsibility. The defense reasons inherit the irresistible natural disasters and war and other traditional environmental tort defenses.

【全文】法宝引证码CLI.A.1287349    
  

引文

生态环境修复责任是以保护生态环境利益为中心、以救济生态环境损害为本位的法律责任设计。[1]第二次世界大战后,各国将工业化视为经济发展的重点,随之而来是环境问题的凸显。国际社会逐步开始关注受损生态系统和环境整治、修复问题,由于生态损害案件的特殊性以及传统环境责任救济的局限性,国际社会虽然认识到将生态修复问题法律化的重要性,但不同国家相关立法有所差异。有的国家将其确立为一项法律原则,有的国家将其作为一项基本制度,有的国家则将其作为一项法律责任加以明确,并规定了一系列的具体措施保障其落实。[2]在我国,最高法于2015年颁布施行的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,将生态修复确立为环境侵权责任的承担方式,适用于环境公益诉讼问题,2018年8月公布的《民法典各分编(草案)》第1010条拟直接规定生态修复责任的具体内容。学界对生态修复责任争论焦点主要集中于该责任是否是一种新兴独立的责任形式,而忽视其具体适用条件的探析。随着环境立法不断深入,环境公益诉讼制度和生态修复责任得到了进一步完善,各级法院也受理了许多环境侵权案件,其中对生态修复责任的具体适用进行了许多有益尝试。但因尚未规定具体的生态修复责任适用条件,实践中往往以局部区域的生态环境得到恢复就免除污染者应当承担的生态修复责任,忽视了环境侵权后果的二元性,即污染后果和生态损害。不可否认,环境污染案件中当务之急是有效控制并治理现行污染,但我们仍应当从生态系统整体出发看待具体的环境损害案件要求责任人,既治理直接受污染区域的生态环境,也要承担间接受影响的生态系统中生态修复责任。因此,我们亟须明确生态修复责任的适用条件。

一、生态修复责任适用条件的构建

一根据般法律责任的适用条件结合生态修复责任的特殊性,才能更好确定其适用条件。法律责任指的是由特定法律事实所引起的对损害予以补偿、强制履行或接受惩罚的特殊义务,亦即因违反第一性义务而引起的第二性义务。[3]通过规定违反法律规定应负法律责任来调整人们的行为,表明社会对责任人的惩戒,由于会给责任人带来不利后果,因此确定责任的适用条件要考虑科学合理性。生态修复责任作为一种全新的环境责任承担方式,其本质仍是法律责任。每个人都有保护环境的义务,若责任主体实施环境侵权行为造成了生态环境损害,法律通过要求其承担相应的环境责任形式制裁该责任人。生态修复责任就是责任人因违反了保护生态环境的义务而承担环境责任的一种形式。

生态修复责任的特殊性由生态修复制度所决定。不同制度的本质属性与基本功能的差异,决定了包含于该制度内各项子集构建的方向定位。生态修复制度是从环境本位出发,救济生态损害、保护环境法益,并通过要求行为人承担生态修复责任来预防生态环境损害事件发生。制度有两种功能:满足人的需要与限制人的需要。[4]规范意义上的法律制度,通过满足人的需要与限制人的需要来引导规制人的行为。生态修复制度是基于“环境本位”设计的一种约束机制:通过设置生态修复责任,避免或减轻生态环境损害;同时通过给责任人配置不利的法律后果来预防人们实施生态环境损害行为。

生态修复责任适用条件的确立应当基于一般法律责任的适用条件基础上结合生态修复制度的“环境本位”设计。生态修复责任的适用条件由积极要件和消极要件构成。积极要件即是责任的构成要件,考虑满足何种条件下适用生态修复责任因素。消极要件即是责任的抗辩事由,考虑何种情况不适用生态修复责任。在构建生态修复责任构成要件以及抗辩事由可以参照侵权责任或环境侵权责任设计。尽管生态环境修复责任在适用方式和手段上不同于传统侵权责任,但生态环境修复责任并非凭空创造的一种责任形式,亦非与恢复原状、赔偿损失等传统侵权责任完全割裂开的,更确切地说它其实是在综合恢复原状、赔偿损失等责任特点的基础上在环境公益诉讼中所作的适当变通和融合。[5]由于违法行为是产生法律责任的基础,与法律责任有着密切关联,因此我们一般认为法律责任由责任主体、违法行为、损害结果、主观过错等方面组成。因果联系原则作为法律责任认定与归结的原则。[6]而一般侵权责任主要由责任主体、行为违法性、损害事实、行为与损害的因果关系和行为人的过错构成。

生态修复责任主体是生态损害行为人,基于其环境污染或生态损害的违法行为而受到生态修复责任制约。在无法明确责任人或责任人无力承担生态修复责任的情形下,政府基于维护社会公共利益而具有生态修复义务。污染违法行为是否作为环境侵权责任的构成要件,在学界有所争议。社会经济发展过程中,人类生产生活必然会导致污染物排放,难以直接界定某种污染行为是否违法。无论是我国还是他国法律规定,均允许适当污染物的合理排放。但需要注意的是,合理排放污染物的行为在积累至环境容量时,亦会对环境造成污染。故如果坚持污染违法行为是环境侵权民事责任的构成要件,势必给受害人权利救济造成很大困扰。这种观点片面追求维护受害人权利,而忽视了法律责任的本质,作为因违反第一性义务引起的第二性义务,若不坚持污染违法行为作为责任构成要件则不存在法律责任。故此,生态损害行为应当作为生态修复责任的构成要件,该行为不仅仅包括污染违法行为还涵盖了破坏生态环境、造成生态损害等一系列行为。生态环境损害是生态损害行为侵害了环境法益造成的损害,生态修复责任成立的必要条件是存在生态损害事实。环境侵权责任适用无过错责任原则或公平责任原则,保证其适用范围更广泛以更好地保护生态环境,因此过错不是环境侵权责任构成要件,更不是生态修复责任的构成要件。考虑到生态修复责任的特殊性,只有在生态修复可行的条件下才存在适用该责任的必要性。若在生态无法修复的情形下,将会适用其他环境责任用以替代生态修复责任。故生态修复可行性是决定适用生态修复责任的先决条件。综上所述,生态修复责任的构成要件分为生态修复责任适用主体、生态修复可行性、损害生态环境行为、因果联系、生态环境损害事实,其中损害生态环境行为、因果联系、生态环境损害事实三者密切联系不可分。而生态修复责任的适用条件不仅涉及生态修复责任构成要件还要考虑到抗辩理由。

二、生态修复责任适用主体

生态修复责任适用主体是生态损害行为人,其修复责任源自其污染环境或破坏生态的行为。根据我国《环境保护法不能给市场做人工呼吸》规定的环境民事责任中无过错原则和污染者负担原则,一旦行为人造成生态损害后果,无须考虑其主观方面,行为人将承担相应的环境侵权责任,如生态修复责任。生态损害行为人不仅仅包括个人、社团法人、财团法人等民事主体,当国家机关工作人员的过失造成环境损害或因国家和地方政府管理分配监督生态资源失职的,国家和地方政府也应当作为环境侵权人,承担相应的生态修复责任。

生态修复责任替代履行主体是国家和地方政府。作为主要自然资源的所有权人,国家和地方政府对资源负有管理、分配、监督的义务,在生态环境遭受损害时,为维护社会公共利益,国家和地方政府将承担不可推卸的生态修复义务。同时,我国《宪法》26条和《环境保护法》1条规定了国家应当承担环境保护和改善义务,其中包含了生态修复责任,《环境保护法》16条规定了地方政府保护本区域环境的义务。需注意的是,多数学者认为国家和地方政府基于社会公共利益而负有生态修复责任,其应当作为生态修复责任的主体。忽视了生态修复责任的“责任约束”定位,即污染者担责,其中强调国家和地方政府需负生态修复责任,该责任并非法律上的责任,而应当是维护地区生态环境的职责,负有生态修复的义务。将国家和地方政府划为生态修复责任替代履行主体更为妥当。国家和地方政府替代履行生态修复责任的情形如下:第一,应当承担因不可抗力因素造成生态损害的生态修复义务。不可抗拒的自然灾害以及战争作为生态修复责任适用的抗辩事由,行为人无须承担生态修复责任,此时应当由国家进行生态修复。第二,因历史原因而无法明确生态修复责任人,国家和地方政府在未查明具体责任人前应当替代履行。第三,因责任人无力承担生态修复责任的,国家和地方政府为社会公共利益代为履行,并要求责任人承担其他环境责任。第四,当遇到时突发环境问题时,责任人尚未进行处理或无能力处理,为了防止生态损害进一步扩大,国家和地方政府需要在第一时间进行处理并做好生态修复工作。当然,如果国家等其他主体代责任人对生态损害进行了修复,则责任人需对该对象产生的合理费用进行补偿。

对生态损害的发生存在过错的环境机构应当承担连带责任。根据《环保法》第65条之规定,提供环境服务活动的相应机构,若在提供的环境服务中涉假导致生态损害,不仅要依照有关法律法规规定予以处罚外,还应当与造成生态损害的其他责任人共同承担连带责任。

当生态修复责任适用主体存在多责任人的情形,生态修复责任也应当连带适用。“责任反向约束”是生态修复制度预设功能,要求生态修复责任应当规制行为人污染行为。从“损害担责”基本环境法原则出发,明确了生态修复责任适用条件中生态修复责任主体。有效落实污染者负责原则,避免在多个责任人情形下,因责任主体相互推诿导致生态修复责任难以适用。在赵某某污染环境案[7]中,数个加工厂产生废水并排入附近河流,虽然对生态环境造成了严重的损害,但由于损害由多个污染者造成,法院认为污染物检测结果不具备唯一性和排他性,由赵某某承担所有的污染应急处置费用不具有合理性。生态修复费用得不到法律支持,最终由政府买单。为避免这种情形发生,构建生态修复责任适用条件中,可以明确在数个污染者导致责任划分不清时,仍应当适用生态修复责任,确立连带责任制度。只要污染者存在损害生态环境的行为,生态修复责任就应当在该生态损害潜在责任主体上适用。通过建立生态修复连带责任制度来有效避免责任分配争议。使生态修复责任可以真真切切由污染者负责,杜绝污染由政府买单、污染者获益的畸形责任形式。虽然污染者对生态损害承担连带责任可以明确生态修复责任具体适用,但是其存在一定不合理性。单一污染者在承担全部的生态修复责任之后,可以通过要求其他污染者共同承担连带责任,而生态修复费用往往数额较大,单一污染者将难以承受。生态利益具有公共利益的属性,即生态环境的社会共享性和非排他性。[8]由于这种社会共享性和非排他性,导致了生态环境成为“公地悲剧(Tragedy of the commons)”。为避免污染者肆意破坏生态环境不受法律规制的情形,有效落实“谁污染谁治理”的污染者负责原则,可以要求责任划分不清的污染行为人承担连带生态修复责任。

三、生态修复具有可行性

生态修复是否具有可行性直接决定了生态修复责任能否直接适用。对于某特定环境损害,当生态修复不可行时,则无法适用生态修复责任,取而代之的是其他环境责任。实践中,部分法院判决责任人适用的生态修复责任不具有可行性,达不到预期生态修复效果。污染物会通过空气、水等介质迁移扩散,影响整个生态系统,故生态修复是长期工程。法院判决污染者在短短两个月内完成非法电镀作业污染的土壤进行无害化填埋处置相关工作。[9]即使有效恢复了污染区域生态环境,也难以修复整个生态系统修复遭受的损害。对污染物的短期快速处理方式是否能达到“修复生态环境”的效果,值得从理论和实践中加以考察,但这种方式对生态环境可能带来的负面影响必须引起重视。比如,以焚烧方式处理固体废物可能造成新的大气污染,填埋处理可能造成填埋区域周边的二次污染等。[10]因此,生态修复是否具有可行性要依据相关约束条件判断,决定是否有实施生态修复的必要。生态修复具有可行性实际上是生态修复方案在实施时具有可行性,需满足环境、技术、经济等一系列相关的约束条件,才能有效落实具体操作达到预期的良好效果。

是否满足生态修复可行性,不能由修复责任主体进行主观臆测,也不是凭法院的一纸判决认定,而是由专业人员结合相关生态修复的约束条件进行综合判定,由生态修复的约束条件决定。沿用方案技术可行性评估专业术语,对生态修复可行性定义为:在新技术的完善程度和已有技术在生态修复方面应用成熟程度综合影响的情况下,由生态修复的约束条件所确定的可行区域在由生态修复方案设计参数有效取值范围构成的设计空间中所占比达到规定比重,则认定满足生态修复可行性要求。用生态修复可行概率作为可行性的度量指标,一般当可行性概率大于50%时即认为具有生态修复可行性。在生态修复实践中,人们逐渐认识到,修复生态环境需要基于已经遭受破坏的生态环境,利用现行有效的科学技术,考虑经济上的合理性,进行科学合理的修复,才能取得可预期的修复成果。

(一)环境条件允许

生态修复可行性要求生态修复区域具备一定的基础环境条件。限制性环境因子[11]作为限制生物生长、发育和分布的环境因素,决定了生态修复的基础环境条件和修复后生态环境的稳定性,直接影响了生态修复可行性。

对生态损害区域进行生态修复时,我们需知悉其限制性环境因子,确定基础环境条件是否可控,进而采用合适的生态修复方法。昆明滇池沿岸带生态带修复案例[12]中,滇池东北部沿岸带“防浪堤”生态修复工程需要在前风浪强烈冲刷、水质严重污染、蓝藻水华聚集成灾、湖底坚硬贫瘠等限制性环境因子下进行。极端严酷的限制性环境因子导致沿岸生态系统无法进行自我修复,于是我们人为介入控制环境基础条件。采用拦挡风浪和软化防浪堤等工程措施在沿岸带营造相对平静的水体环境;并利用临时性围隔技术隔挡藻


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