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【期刊名称】 《苏州大学学报(哲学社会科学版)》
国家环境义务溯源及其规范证成
【作者】 钭晓东叶舟
【作者单位】 宁波大学法学院{教授、博士生导师}宁波大学法学院{环境与资源法学硕士研究生}
【分类】 宪法学
【中文关键词】 国家根本任务;环境基本国策;宪法环境权;国家环境义务
【文章编码】 1001-4403(2020)01-0079-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2020年【期号】 1
【页码】 79
【摘要】

国家环境义务的先决属性和对应范畴的多元性要求其在宪法层面进行证成和溯源。环境基本国策以动态性的“国家目标条款”规范定位证成国家环境义务。通过教义学解释宪法环境权概括性基本权的规范属性,否定其“主观权利”面向,肯定其“客观规范”面向,以此证成国家环境义务。但二者只是宪法中国家环境义务来源的一部分,且各有其的依据缺陷。宪法修改后,国家根本任务增加环境保护目标,成为前二者在宪法中的统合性规范,为国家环境义务的原则性效力依据。国家环境义务的宪法溯源为环境义务体系构建提供完整的效力链条,是环境保护法治化和美丽中国建设的必要保障。

【全文】法宝引证码CLI.A.1287329    
  

政治行动推进政府环境义务履行,环境义务体系建构均需国家环境义务的实现才能获得规范性基础,这突显国家环境义务溯源和体系性建构的重要意义。而国家环境义务的来源具有多元性,为溯源和证成增加了难度。环境基本国策与宪法环境权均可以通过宪法教义学的方式证成宪法层面的国家环境义务,但二者的论证存在缺陷。虽然二者可相互印证,但缺乏更加原则性的国家环境义务证成来源。第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称《宪法修正案》)对序言第七自然段关于国家根本任务的表述进行了修改,增加了环境保护的抽象性规定,为国家环境义务的规范证成与溯源提供了新的路径。

一、国家环境义务溯源之基础

(一)国家环境义务溯源的先决属性

“现有研究一致认为环境义务的主体具有多元性,包括国家/政府、法人/企业、公民个人。”{1}在公权力机关作为环境义务主体的研究中,政府环境义务研究获得较多关注。由于“环境保护是现代政府的重要职能,是政府干预的主要领域”{2},“政府应当对环境负责,这在现代社会已成常识”{3}。《中华人民共和国环境保护法》第6条第2款即是实证法的规范表述。但现有“环境法律中偏重对政府权力的规定,而忽视对政府责任的规定,导致权力和责任严重不对称”{4},政府环境义务在法律规定中的模糊性造成政府环境义务履行的缺失。2015年颁布实施的《环境保护督察方案(试行)》以政治行动的方式促使政府履行环境义务,对此,有学者认为,“必须通过法治化建设形成较为稳定的法律规则体系,方能从根本上解决我国环境执法与监督不力的难题”{5}。政治行动需要通过法律系统的合法化确认其正当性,法律制度的形成可为义务履行者提供稳定的规范性预期,这需要国家环境义务的履行方能实现。现有国家行为主体不限于作为行政机关的政府,立法、司法机关也需承担环境义务,与政府环境义务共同构成国家环境义务。只有立法机关履行立法的环境义务,政府环境义务履行才具有法律依据,但对国家环境义务进行的溯源研究却较为少见。

在对企业、公民的环境义务进行研究时,有学者尝试从消费者即公民视角构建环境义务,包括适度消费义务、循环消费义务、妥善处置消费废弃物义务等。{6}有学者则认为需要通过强制措施、激励性措施促进企业、公民等私主体环境义务的履行。{7}而私主体环境义务的履行有赖于法律制度的建立与保障,这来源于国家环境的履行。因此,政府环境义务、企业环境义务、公民环境义务的履行有赖于国家环境义务的实现,国家环境义务在环境义务体系中具有先决属性。

(二)国家环境义务对应范畴的多元性

国家环境义务对应主体为立法、行政、司法等国家机构,只有《宪法》可对该义务进行分配与调整,国家环境义务的证成需溯源至《宪法》之规定与释义。宪法作为国家根本法与最高法对国家机关行使环境保护的权力进行界定与限制,并在此基础上完成对国家环境义务的划定。同时,宪法在法律系统运作中具有规范基础之属性,只有在其中展开国家环境义务的证成,才能体现国家环境义务在环境义务体系中的先决属性。

已有的研究认为,“权利产生了对国家义务的需要,为满足这一需要权利进一步产生了国家权力;权利的需要决定国家义务的范围,并通过国家义务进一步决定国家权力的范围;只有将国家权力转化为国家义务并服务于权利,国家及其权力的存在和发展才具有正当性”[1]。在实证法方面,我国《宪法》第33条第3款也“明确了基本权利的约束对象是国家公权力”{8}。从“基本权利——国家义务”的模式分析,国家环境义务对应范畴为公民的宪法环境权。即国家环境义务来源于公民宪法环境权,而非国家环境权力。但我国宪法中并未明确规定宪法环境权,而是通过环境基本国策与国家根本任务的形式划定国家环境义务的边界。这表明我国《宪法》中国家环境义务对应范畴的多元性,但同时也增加了国家环境义务溯源的复杂性。因此,国家环境义务的宪法溯源需要厘清环境基本国策、宪法环境权、国家根本任务与国家环境义务的关系,才能夯实国家环境义务的基础,以此展开环境义务体系的建构。

二、国家环境义务的环境基本国策溯源

(一)环境基本国策的规范效力

有学者将基本国策定义为:“国家一切政策所应遵循之基本政策,而为全国上下必须共同努力之目标。”{9}该定义充分阐释了基本国策在政治系统与法律系统间的游离状态。在环境法体系化尚不完全之时,环境法需要依靠环境基本国策沟通政治系统,通过政策文件对环境保护的表述充实合法性。随着环境法的系统性与相对封闭性的强化,环境基本国策作为环境保护的重要宪法渊源,“应从政策政治范畴走向宪法法律范畴,强化和完善其规范效力和运行机制”{10}。学说对环境基本国策的规范效力定位主要分为“方针条款”“宪法委托”和“国家目标条款”,即何种规范定位可作为国家环境义务的来源。

“方针条款”为德国《魏玛宪法》时代首创,被认为是不具有规范拘束力的建议性或计划性规定。根据德国法理论,汉斯·彼得·伊普森(Hans.Peter.Ipsen)首次将“方针条款”改称为“国家目标条款”,乌尔利希·舒依讷尔(Ulrich Scheuner)则认为国家目标规定的主要意义,在于具有法拘束性的效力。脱胎于“方针条款”的“国家目标条款”为宪法各领域的保护划定了目标,“对由立法、行政和司法组成的国家公权力均具有拘束力,是国家公权力必须持续实现的目标指针”{11}。“宪法委托”则是宪法要求立法者具体化宪法中基本国策的指示,对立法者具有规范约束力。

自20世纪80年代后,德国学界对环境权入宪的主张日益减少,取而代之的则是环境保护以国家目标方式入宪应如何进行规定的讨论。最终其《基本法》第20条a款对环境保护作出规定,被普遍认为规范效力定位为“国家目标条款”的环境基本国策。我国《宪法》第26条关于环境保护的基本条款即是基本国策的规范化表达,虽然宪法中并未明确将其定义为基本国策,但《环境保护法》第4条规定:“保护环境是国家的基本国策。”借助法律规定宣誓了《宪法》第26条基本国策之形式。与德国环境基本国策相比,有学者主张“我国《宪法》第26条与德国《基本法》第20a条具有相似性,但两者之间有本质差异”{12}。因《宪法》第26条的条款并非如德国环境保护条款一般具有宪法原则的最高规范效力,所以不能简单地将德国《基本法》的环境基本国策与我国等同。

我国《宪法》第26条环境基本国策条款为具有规范约束力条文,并非“方针条款”,对于规范效力的认定主要为“宪法委托”与“国家目标条款”的界定。针对前者,有学者担心“宪法委托”将环境基本国策的规范效力局限于立法者是否立法,而无法限制其如何立法,“不仅人为限缩环境基本国策的适用空间,也不利于环境公共利益的维护”{13}。虽然“宪法委托”允许立法机关在立法时享有一定程度的立法裁量权,可“参照实际立法时之社会主客观条件,而加以扩张或限缩”{14}。但立法机关不可能“将一切自己希冀的愿望都塞进这一委托中”{15},因为宪法的整体秩序、立法过程都制约着立法裁量权的恣意。与此同时,“国家目标条款”意在指明国家行为需要追求的方向,但其规范实现仍然需要借助立法机关的具体化立法。

“宪法委托”与“国家目标条款”的规范定位不在于后者可以约束所有国家权力,而在于使宪法从静态向动态转变。由于环境保护需要政治、经济、科技、法律等诸多社会系统合力方能实现,环境法也必然受制于上述社会系统快速变化的现实。当立法机关在受到“宪法委托”,履行具体化立法义务时,动态的“国家目标条款”可使环境基本国策的规范适应于快速变化的环境保护要求,并使其不脱离于该条款所设定的环境保护目标。而静态的“宪法委托”由于缺乏动态性与目标性限定,“倘若立法者在此问题上疏于注意或者漠然置之,最终导致该类宪法条款无相应的法律条款与之相契合,则该宪法条款无异于形同虚文”{16}。

因此,环境基本国策的规范效力应认定为具有规范约束性和目标明确性的“国家目标条款”。在此效力下,基于环境保护的目标指引,环境基本国策“拘束所有的国家公权力,是所有国家行为应当遵循的方向”{17},并课以国家机关国家环境义务。对于立法机关,其赋有创建法律规范之义务,对于行政、司法机关则要求依据法律规范之规定履行相应的国家环境义务。

(二)环境基本国策难以单独回应基本权价值保护要求

环境基本国策作为“国家目标条款”对国家机关课以国家环境义务,根据变化的外部因素为国家环境义务做出动态化调整。但“从我国宪法环境国策条文可以看出,更多地体现为环境保护政策的宣告,宪法赋予的实际上是国家机关实施环境管理的职权和赋予国家环保义务,而不是赋予公民环境权,与宪法权利保障的主旨存在本质差别”{18}。环境基本国策虽受宪法价值之约束,但其规范属性决定了其对公民基本权保护完整性的缺失。这使国家环境义务的证成缺乏对公民基本权的关注,难以在宪法要求的环境保护领域贯彻公民基本权对国家权力的限制功能。

“现代社会产生的国家义务存在的唯一目的是公民权利,其作用是对公民权利的保障,且是根本保障。”{19}因此,仅靠“国家目标条款”定位之环境基本国策对国家权力的限制,难以保证国家环境义务得到真正履行。

三、国家环境义务的基本权利溯源

(一)概括性宪法环境权的教义学推导

环境权最初是为应对和解决环境污染而产生的权利类型,有观点认为对宪法环境权的呼吁“不是对一种权利的确认,而是对环境保护政策的宣扬、理念的揭示”{20}。因此,需要通过宪法教义学实证考察其存在的性质。

宪法环境权并非我国《宪法》明确规定的基本权利。我国《宪法》第33条第3款规定“国家尊重和保障人权”,这是我国宪法第一次在基本权章节中引入人权保障条款。但人权属于道德性的自然权利,基本权是由宪法规定的具体法定权利,二者存在一定区别。有学者认为“宪法当中规定的基本权利应是一国对于人权的实定化确认。但并不能基于此认为只有宪法上予以确认的权利才是基本权利,宪法对于基本权利的明确确认与否只能产生宪法解释学上的区别”{21}。因此,有学者主张,“人权概念的引入,应该被理解为宪法列举的基本权利之外的‘人之为人所应该具有的道德权利’也受到保障。”{22}此时,“人权条款可解释为基本权利保障的概括性条款”{23},使得未法定化的人权在一定条件下可作为基本权加以保护。环境权虽不是《宪法》法定化的基本权,但经由宪法教义学的解释,可使环境权作为一项人权成为可被概括性保护的宪法环境权。需要解决的问题是宪法环境权能否成为国家作为基本权利而尊重和保障的人权。

以往的观点认为,“一定的环境是享受一切人权的前提,人性尊严的实现有赖于良好的环境。”{24}一旦环境遭受到侵害,则公民生命权、受宪法间接保护的健康权{25}、财产权等各项基本权利有受损之虞。这只是将环境权作为法定化的人权之基础,却非人权本身。有学者尝试以环境权在具有拘束力或宣誓性国际文件中被认定为人权的实证分析得出环境权的人权性质。{26}这可以成为一项有力证据,但依然不尽充分。

“普遍性是人权获得正当性的基础”{27},因此,是否为普遍性权利是检验环境权能否成为人权的一个重要标准。由于环境权意图保护的权益为人类所共有,权利主体难以认定为单个公民。批判环境权的学者也认为,“环境权是人类的权利,是整体的人类对人类生存繁衍所依整体环境的权利{29}。”{28}这阻碍了以个体性。因此,“无法具体化为公民个人的权权利论证环境权人权利”性质的路径。但却可从义务的角度进行论证,因为“只有每个人都处于相应的义务之下时,他才享有一项真正的普遍权利。”{30}因而一项普遍性权利同样意味着一项普遍性义务。毫无疑问,在环境容量和自然资源有限的前提下,出于对人类整体生存之考量,每个人均负有不损害他人所生存环现的唯一出路境的普遍义务。”。{31}“普遍设定环境义务是环境权实我国《环境保护法》第6条“一切单位和个人都有保护环境的义务”的规定也为这种普遍义务提供了实证法例证。经由普遍性义务的宪法教义学解释,环境权不仅是受《宪法》保护的法定化人权之基础,同时也是经由宪法人权条款概括性保障的宪法环境权。

(二)宪法环境权的双重属性与“主观权利”面向否定




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【注释】                                                                                                     
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