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【期刊名称】 《南海法学》
论《立法法》第13条不适用于授权制度试点
【作者】 刘锐一
【作者单位】 四川大学灾后重建与管理学院{2016级博士研究生}
【分类】 立法学
【中文关键词】 全国人大常委会;授权制度试点;暂时调整或暂时停止法律实施;《立法法》第13条;立法授权
【英文关键词】 NPC standing committee; Empowerment of Pilot Legislative System; Empowerment for Temporally Suspending or Adjusting the Enforcement of Laws and Regulations; Article 13 of Legislation Law; legislative empowerment
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 1
【摘要】

在全国人大常委会通过立法决定的方式授权改革或试点的决定中,授权制度试点是一种被误读的授权类型。以立法创制试验为内容的授权制度试点与以变更现行法律实施效力为内容的授权暂时调整法律实施有着本质的区别。《立法法》第13条在进行制度设计时仅考虑了授权暂时调整或暂时停止法律实施的情况,其规范内涵无法通过法律解释涵盖授权制度试点。授权制度试点本质上是一种立法创制试验,尽管可以通过对宪法上全国人大及其常委会概括职权的解释作为其授权的法律依据,但为使“重大改革于法有据”的原则得到彻底的贯彻,应当在《立法法》中有所规范。

【英文摘要】

Among the legislative decisions made by NPC standing committee for pilot programs, the Empowerment of Pilot Legislative System is a distinctive type that is misunderstood. As a type of empowerment for legislative experiment, it is only applicable to pilot programs whereas formal regulations are absent, which makes it different to other type of empowerment by NPC standing committee, namely, the Empowerment for Temporally Suspending or Adjusting the Enforcement of Laws and Regulations. It seems that while the Article 13 of Legislation Law was designed, the Empowerment of Pilot Legislative System was taken into account, making it impossible to be applied to the latter, even through legislative explanation. The Empowerment of Pilot Legislative System, in essence, is a type of empowerment for the experiment of new legal system, though it can be legalized by explaining the constitutional general legislative of NPC and its standing committee, for a thorough implement of “all major reforms should have legal basis”, it should be enacted into the Legislation Law.

【全文】法宝引证码CLI.A.1287352    
  

引言

2012年以来,全国人大常委会围绕“实现立法决策与改革决策相衔接”、“重大改革于法有据”所作的25项授权决定中,包含了授权暂时调整或暂时停止法律适用和授权制度试点两种基本授权方式。但《立法法》仅对授权暂时调整或暂时停止法律实施这一种立法授权方式进行了确认,授权制度试点的法律依据问题仍然阙如。学界对于全国人大常委会授权现象的讨论,早期主要集中于上海自贸区授权暂时调整法律规定的行政审批这一个案的分析之上。[1]

随着《立法法》修改[2],当学界超越个案对全国人大常委会授权现象作类化分析时,一部分研究者仍然着眼于授权暂时调整或暂时停止法律实施这一授权方式的讨论,而忽略了授权制度试点这一授权类型的存在;另一部分研究者则以较为宽泛的“授权试点”“授权地方试点”概括全部授权现象,并以《立法法》第13条作为授权的依据。[3]对于授权决定和《立法法》规定“不一致”之处[4],则主张通过对《立法法》第13条扩大解释的方式进行处理,以实现逻辑上的自洽[5]。但两者都无法回避的一个问题是,以授权变更现行法律实施为规范内涵的《立法法》第13条并不能够适用于以立法空白领域的立法创制试验为内容的授权制度试点。本文将证明,作为全国人大常委会立法授权的基本方式之一,以立法创制试验为内容的授权制度试点与以变更现行法律实施效力为内容的授权暂时调整法律实施有着实质性的区别。《立法法》第13条作为暂时调整或暂时停止法律实施授权法律依据无法适用于授权制度试点。授权制度试点本质上是一种立法保留事项内的立法创制试验,尽管可以通过对宪法上全国人大及其常委会立法职权的解释作为其授权的法律依据,但为使“重大改革于法有据”的原则得到彻底的贯彻,应当在《立法法》中有所规范。

一、被误读的授权制度试点

尽管早在《立法法法小宝》修改之前,便己经有了授权制度试点的实践[6],但学界的目光尚在全国人大常委会授权国务院在上海自贸区暂时调整法律规定的行政审批这一个案上游移,授权制度试点作为一种独立的授权类型并未引起人们的关注。鉴于立法机关通过授权方式在局部地区暂时停止现行法律的实施所引发的巨大争议,为落实十八届四中全会全面依法治国、重大改革于法有据的精神,2015年《立法法》修正案增加了第13条。但《立法法》第13条似乎只考虑到了现行法律的暂时变更实施问题,而没有考虑立法空白领域的立法创制问题。2014年全国人大所公布的《立法法修正案(草案)》第五条规定“增加一条,作为第13条:‘全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要作出决定,就特定事项在部分地方暂停适用法律的部分规定。’”[7]在立法法草案审议过程中,有代表提出,近年来全国人大常委会通过的授权决定,既有“暂时调整实施”,也有“暂时停止适用”,应当将这两种情形都在立法法中予以规定,并明确授权应当有期限。[8]该意见得到了全国人大法律委员会的支持并经全国人大表决通过。但不论是“暂停适用法律的部分规定”,还是“暂时调整或暂时停止适用法律的部分规定”,均未涉及授权制度试点的内容。授权制度试点的法律依据为何,仍然处于悬而未决的状态。

立法法》修改后的2015、2016、2017年是全国人大常委会授权的高峰期[9]。2016和2017年全国人大常委会的立法工作计划将授权决定称作“改革试点授权决定”,并单独设节表述,凸显出授权工作的重要性。在此影响下,学界以“授权试点”或“授权地方试点”对全国人大常委会授权现象进行概括,将全部相关决定涵摄在这一概念之下。但这一做法本身存在较大的问题:第一,全国人大常委会立法工作计划中使用“改革试点授权决定”仅指称当年计划授权的情况,并不能反映其授权决定全貌。事实上,尽管全国人大常委会的授权决定大部分是针对各种类型的改革试点作出,但也有不少例外,例如有关股票注册制改革的决定、有关军队和武警管理体制改革的决定,均是针对相关改革问题作出,而非针对试点。第二,使用“授权试点”或“授权地方试点”作为概括尽管揭示了此类授权的主体特征,但同时也模糊了授权制度试点的决定和授权暂时调整或暂时停止法律实施的决定之间的界限。既有的授权决定主要包含两种类型:一类是授权开展制度试点,一般以“开展××制度试点”“开展××改革试点”等进行命名,内容主要为授权相关主体就现行法律尚未规定的某项制度开展试点,或为完善现行法律中的某项制度而开展试点。另一类是授权暂时调整或暂时停止法律实施,一般以“暂时调整有关法律规定的××事项”“暂时调整适用×法有关规定”“暂时调整适用/实施有关法律规定”“暂时调整有关法律规定”进行命名,内容主要为授权相关主体暂时调整适用或暂时停止适用与改革相冲突的现行法律规范。两种授权方式的内容并不相同。前者以变更现行法律实施为内容,后者则是从无到有的立法创制试验。第三,对授权制度试点的误解同时也导致了法律适用上的错误。如前述《立法法》第13条在立法上仅限于对授权暂时调整或暂时停止法律实施的规范,但由于授权制度试点被认为和授权暂时调整或暂时停止法律实施一样,均是“授权试点”或“授权地方试点”,从而导致《立法法》第13条也被当作了授权制度试点的依据,造成法律适用的错误。

事实上,授权制度试点作为一种不同于授权暂时调整或暂时停止法律实施的授权现象,亦引起过学界的注意。例如,沈岿便注意到全国人大常委会的授权决定和《立法法》的规定“不一致”之处,他认为《立法法》“没有规定可以进行法律还未从事的创制,规定法律未予规定的事项(如《公益诉讼试点决定》”。[10]谭清值则注意到,除了“授权法律己予规定的改革制试点决定”,还包括“法律未予规定的创制试点决定”。[11]他们所指的这一种授权类型,即为授权制度试点,但遗憾的是,他们并未就此展开深入的讨论。

综上所述,由于授权制度试点自始未被作为独立的授权类型从授权暂时调整或暂时停止法律实施的授权中区分出来,学界对授权制度试点存在着误解,一种误解在于认为全国人大常委会的授权只包括授权暂时调整或暂时停止法律实施一种类型,另一种误解在于不论授权暂时调整或暂时停止法律实施,还是授权制度试点,均属于“授权试点”或“授权地方试点”,模糊了授权暂时调整或暂时停止法律实施和授权制度试点之间的界限。基于这两种认识,《立法法》第13条被认作所有授权的法律依据,这是一种法律适用上的错误。尽管最早的授权制度试点的实践早于《立法法》的修改,且迄今为止全国人大常委会的授权制度试点的决定己达7项[12],授权制度试点作为一种独立的授权类型并非受到足够的重视和充分的解读。

二、授权制度试点的实践和特征

那么,授权制度试点是什么?从全国人大常委会既有的7项有关制度试点的决定来看,尽管均以某制度的授权试验为内容,但具体内容各异。其中《刑事案件速裁程序试点决定》(2014.06)、《公益诉讼试点决定》(2015.07)、《药品上市持有人制度试点决定》(2015.11)、《刑事案件认罪认罚从宽制度试点决定》(2016.09)为有关制度试点的决定;《人民陪审员制度改革试点的决定》(2015.04)、《国家监察体制改革试点决定》(2016.12)和《授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》(2019.12)三项决定中则既包括了授权制度试点,也包括了授权暂时调整或暂时停止法律实施的内容。本文所称的“授权制度试点”是指法律尚未规定内容的立法创制试点。授权制度试点与授权暂时调整或暂时停止法律实施,以及授权立法,尽管有类似的背景及某些共同的特征,但存在着本质区别。

(一)授权制度试点不同于变更现行法律效力的授权暂时调整或暂时停止法律实施

授权制度试点主要以立法空白领域的立法创制试验为内容,授权暂时调整或暂时停止法律实施则是现行法律规范的暂时调整或暂时停止适用,两者在授权的逻辑起因、授权内容、授权范围、授权后果上均存在着根本区别。

首先,两者授权的逻辑起因不同。授权制度试点的逻辑起因在于立法空白领域的先行先试问题,授权暂时调整或或暂时停止法律实施的逻辑起因在于改革措施与现行法律的冲突问题。其次,两者的授权内容不同。授权暂时调整或者暂时停止法律适用是针对现行法律变更实施的授权。授权制度试点则是授权制定并试验新的法律制度。再次,授权范围不同。在授权暂时调整或暂时停止法律实施的决定中,全国人大常委会只是依职权处理其中涉及的法律层面的问题,而并不主导整个试点或改革过程。但在授权试点的决定中,全国人大常委会则是整个改革过程的主导者,整个制度试点都必须在授权决定的框架内进行。最后,两者授权法律后果不同。授权暂时调整法律实施导致现行规范的修改或废止,授权制度试点授权制度试点则导致现行法律规范内容的增加。前者是针对存量的规范,后者则是针对增量的规范。

表1:授权制度试点和授权暂时调整或暂时停止法律实施的区别

┌────────┬─────────────┬─────────────┐
│        │授权制度试点       │授权暂时调整或暂时停止法律│
│        │             │实施           │
├────────┼─────────────┼─────────────┤
│授权的逻辑起因不│改革措施与现行法律规定产生│制度试验遭遇立法空白   │
│同       │冲突           │             │
├────────┼─────────────┼─────────────┤
│授权的内容不同 │暂时调整或暂时停止现行法律│进行立法创制试验,即对现行│
│        │规定,即变更现行法律的法律│法律所未规定的制度进行试验│
│        │效力           │             │
├────────┼─────────────┼─────────────┤
│授权结果    │试点成功后废除或变更现行法│试点成功后在现行法律规定中│
│        │律的部分规定。即对现行法律│增加新的内容。即对现行法律│
│        │进行“存量修改”     │进行“增量修改”     │
└────────┴─────────────┴─────────────┘

(二)授权制度试点有别于特别授权立法

我国现行的授权立法是指全国人大及其常委授权国务院授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规的立法活动。[13]《立法法》中所规定的授权立法为特别授权立法,特指全国人大及其常委会授权国务院根据实际需要制定行政法规的活动。

授权制度试点与特别授权立法在授权的逻辑起因、授权立法创制的试验性、授权法律创制的范围上以及授权方式上具有很大的相似性。如两者均针对“立法空白”领域的先行先试、都是以特别立法授权的方式进行、都存在立法创制行为等。但授权制度试点与特别授权立法亦存在本质上的不同,具体表现在:第一,授权范围不同。全国人大及其常委会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,就应当由法律规定的部分事项先制定行政法规,但有关犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等不能授权。而授权制度试点的授权则不受此限制。从既有的授权实践来看,全国人大常委会所作决定既涉及司法制度创制,如刑事速裁程序、刑事案件认罪认罚从宽等试点、也涉及国家监察体制改革的法律创制试点,其中刑事案件速裁、认罪认罚从宽以及国家监察体制改革中的留置等措施,己经涉犯罪与刑法及公司政治权利剥夺方面的法律制度的变更。第二,被授权主体的范围不同。授权立法的被授权主体仅限于国务院。而授权制度试点的被授权主体,尽管尚未有明确的规范,但根据既有的授权实践来看,既包括国务院,也包括司法机关、中央军委和地方国家权力机关。[14]第三,根据授权所制定的规范文件的性质不同。例如依据授权制度试点决定刑事速裁制度试点方案,尽管具有法律效力,其本身并非法律规范。而国务院根据全国人大及其常委会授权决定所制定的则是具有广泛适用意义的行政法规。第四,授权结果不同。授权制度试点的授权一般在试点过程中相应的法律修改工作己经同步启动,一旦通过试点获得足够的经验,即行完成法律修改,在法律中增加新的内容。而特别授权立法决定的结果则是国务院在相关决定的基础上制定相应的行政法规并颁布实施。在法律的效力上,依据授权制度试点授权决定所制定的规范文件仅在试点地区具有法律效力,而依据授权立法决定所制定的行政法规则具有全国性的法律效力。

我反正不洗碗,我可以做饭

  ······

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