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【期刊名称】 《南海法学》
刑事附带民事公益诉讼客观范围研究
【副标题】 以检察刑事附带民事诉讼的辨析为视角【作者】 王瑞祺
【作者单位】 中南财经政法大学法学院{硕士研究生}【分类】 刑事诉讼法
【中文关键词】 刑事附带民事公益诉讼;社会公共利益;国家利益;客观范围
【英文关键词】 Public Interest Civil Litigation Collateral to Criminal Proceedings; Social Public Interest; National Interest; Objective Scope
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 55
【摘要】

《刑事诉讼法》第101条第2款规定了人民检察院对侵害国家财产、集体财产的行为,在提起刑事诉讼的同时可以附带提起民事诉讼。司法及理论界存在将国家、集体财产理解为社会公共利益,从而认为该条为允许检察机关提起附带民事公益诉讼的错误认识。检察机关提起附带民事公益诉讼的客观范围以社会公共利益为限,与以国家、集体利益作为客观范围的检察附带民事诉讼在客观范围的内容、程序载体的功能、立法制度的规定上均存在不同。故应当坚持以破坏生态环境和资源保护、侵害食品药品安全领域众多消费者权益所涉及的社会公共利益为刑事附带民事公益诉讼的客观范围,在实践中亦应当遵循限缩的原则,控制该程序的提起,防止检察机关权力在民事诉讼领域的过分扩张。

【英文摘要】

According to the criminal procedure law, the procuratorate may initiate civil proceedings incidentally while initiating criminal proceedings against the infringement of state property and collective property. There is a misconception in the judicial and theoretical circles that the state and collective property are public interests, and that article is to allow procuratorate to initiate incidental civil public interest litigation. The scope of public interest civil litigation collateral to criminal proceedings is different from civil suit collateral to criminal prosecution in terms of objective scope, function of procedure carrier and stipulation of legislative system. It should limited to social public interest, such as environment and resources protection, food and drug safety. In practice, we should also follow the principle of restriction, control the initiation of the procedure, and prevent the excessive expansion of the power of procuratorate in the field of civil litigation.

【全文】法宝引证码CLI.A.1287346    
  

一、问题的提出

2018年3月2日,最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下称检察公益诉讼解释)。其中第20条规定,人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时,可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼,由人民法院同一审判组织审理。人民检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖。该条规定通过司法解释的方式在制度层面确立了刑事附带民事公益诉讼的制度,赋予检察机关提起附带民事公益诉讼的权力。刑事附带民事公益诉讼是检察民事公益诉讼与刑事附带民事诉讼的结合,其突出特点在于刑事诉讼与附带民事公益诉讼的提起机关均为人民检察院,且属于附带型诉讼模式。该条的出现,脱胎于我国《刑事诉讼法》101条有关刑事附带民事诉讼的规定。第101条第2款规定,如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。这一款为将提起刑事附带民事诉讼的主体规定为人民检察院,诉讼的客观范围是国家财产、集体财产,即国家与集体的利益。因而不少学者及司法实践工作者则认为,该项规定是检察机关针对维护国家、集体财产等具社会公共利益而提起的附带民事公益诉讼,并将国家财产、集体财产纳入附带民事公益诉讼的客观范围。

对于观点的合理性,因为刑事附带民事公益诉讼制度的立法规定设置较晚,且检察公益诉讼试点方毕未久,许多理论研究亦处在尚未开始或层次较浅的阶段,故不论是立法层面还是学术研究层面对这一问题均未给予十分明确的回应。则检察机关提起刑事附带民事诉讼究竟是否属于刑事附带民事公益诉讼,社会公共利益的界线和范畴到底为何,检察机关提起附带民事诉讼与附带民事公益诉讼的区别在哪些地方,刑事附带民事公益诉讼的客观范围应当怎样界定,成了十分值得研讨的问题。本文即通过对刑事附带民事公益诉讼与检察机关提起刑事附带民事诉讼制度的辨析,探知刑事附带民事公益诉讼客观范围的界限,从而总结出检察机关提起附带民事公益诉讼时应当注意的事项,以为该制度的完善提供一点切实可行的建议。

二、检察刑事附带民事诉讼的立法与实践

(一)检察刑事附带民事诉讼的制度内容

所谓检察刑事附带民事诉讼,即指检察机关在对侵害国家财产、集体财产行为提起刑事公诉的同时,附带提起民事诉讼的制度。这项制度在我国的立法和司法活动中存续已久,其与《刑事诉讼法》共生,经历了我国刑事诉讼制度的不断修正与完善。1979年颁布了新中国的第一部《刑事诉讼法》,该法53条即对检察机关提起刑事附带民事诉讼进行了规定。其后1996年修改的《刑事诉讼法》77条对该制度予以了保留,制度内容并没有进行改动。2012年修改的《刑事诉讼法》99条,在对刑事附带民事诉讼制度进行修改的同时,将检察机关提起刑事附带民事诉讼单独设置为该条的第二款,该条的内容现为:被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的,在刑事诉讼过程中,有权提起附带民事诉讼。被害人死亡或者丧失行为能力的,被害人的法定代理人、近亲属有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。[1]2018年《刑事诉讼法》修改时,对该条予以了保留。《刑事诉讼法》101条第2款则对检察刑事附带民事诉讼制度的立法规定,从立法体系上看,置于第101条刑事附带民事诉讼立法规定中,属于附带型诉讼制度。其与该条第一款被害人、被害人法定代理人或近亲属提起附带民事诉讼的规定共同组成了刑事附带民事诉讼制度。从文意解释上来看,该项诉讼制度的主体特殊,虽有两个诉讼程序,但提起主体均为人民检察机关,且诉讼必须针对侵害国家财产、集体财产的行为而提起,以刑事附带民事诉讼的方式进行救济。

(二)检察刑事附带民事诉讼的理论认知与司法适用

检察机关提起刑事附带民事诉讼制度从1979年我国第一部《刑事诉讼法》诞生时即已存在,20世纪80年代,国有企业实行改革转型,在企业改制的过程中,出现一些国有资产流失的情形。针对这种情况,由河南方城县检察院兴起的检察机关针对国有资产流失案件提起民事诉讼的司法模式开始在全国推广。这种实用且创新的模式受到了全国各级检察机关的欢迎,并迎来了一段迅猛的发展。[2]2004年,最高人民法院在《关于恩施市人民检察院诉求张苏文返还国有财产一案的复函》中以检察机关通过原告身份提起民事诉讼防止国有资产侵害没有法律依据为由叫停了这一司法模式。[3]但由于相关的救济措施并未及时补上,国有资产、集体资产流失的情况依然严重,在这种情况下,检察机关开始积极应用刑事附带民事诉讼的方式维护国家、集体财产。以四川省为例,2002年四川省检察机关对侵害国家、集体财产的犯罪行为提起刑事附带民事诉讼的案件共有40件,[4]至2014年四川省检察机关依职权提起刑事附带民事诉讼案件的数量已上涨至117件。[5]通过检察刑事附带民事诉讼制度,当相关行政机关不作为时,以附带民事诉讼的方式向国家财产、集体财产侵害人提起追究程序,能够有效地维护国家、集体利益,这一模式的适用取得了非常积极的效果。

检察机关提起刑事附带民事诉讼的司法实践,积累了大量的实务案例和理论研究成果。笔者通过实证研究的方式,对该制度现有的理论成果和司法适用情况进行了分析,从中发现理论及实务界均存在将检察刑事附带民事诉讼认定为刑事附带民事公益诉讼的情形,下文即从理论研究和司法实务两个方面来揭示这种认知现象。

1.理论研究不足中小学减的负已经加到家长身上了

(1)研究数量不足

笔者以“检察机关提起刑事附带民事诉讼”为题在“中国知网”上进行检索,共搜索到文献资料204篇,其中期刊论文93篇,经过筛选,与检察机关提起刑事附带民事诉讼内容相关的研究成果共有31篇,占33.3%。共得到博硕士毕业论文109篇,其中与检察机关提起刑事附带民事诉讼内容相关的研究成果有7篇,占6.42%。共有会议论文2篇,均与题目没有直接关联。在收集到的文献资料中,以类似“检察机关提起公益性刑事附带民事诉讼”,“公益性刑事附带民事诉讼”等在内容上符合检察刑事附带民事诉讼,但在题目上含有“公益性”表述的文献共有8篇。[6]其中期刊有6篇,占有效期刊总数的19.3%。博硕士论文有2篇,占有效博硕士论文总数的28.6%。(上述搜索结果见表3-1)

表3-1:检察机关提起刑事附带民事诉讼文献统计表单位:篇

┌────────────┬──────┬──────┬──────┬────┐
│相关性类型       │期刊论文  │博硕士论文 │会议论文  │总数  │
├────────────┼──────┼──────┼──────┼────┤
│出现的数量       │93     │109     │2      │204   │
├────────────┼──────┼──────┼──────┼────┤
│与主题相关的数量    │31     │7      │0      │38   │
├────────────┼──────┼──────┼──────┼────┤
│与主题相关且题目有“公益│6      │2      │0      │8    │
│”表述的        │      │      │      │    │
└────────────┴──────┴──────┴──────┴────┘

通过上文的数据统计以及表格的直观显现,可以发现,检察机关提起刑事附带民事诉讼的研究成果较少,与主题相关的期刊论文只有31篇,对这一问题进行系统论述的博硕士论文更是仅有7篇。且其中能够严格贴合主题进行研讨的则更是乏善可陈,作为《刑事诉讼法》明文规定的主要制度,如此的研究体量,实在难以对司法实践产生有效地指导作用。

(2)研究层次不够

笔者通过对收集的文献资料进行分析,发现现有的学术成果,多集中于对检察机关提起刑事附带民事诉讼案件数量少的成因及对策;检察机关在刑事附带民事诉讼中的诉讼地位及权利义务界限;国有、集体财产认定的方式等几个方面问题的讨论。[7]至于检察刑事附带民事诉讼的客观范围以及国有财产与社会公共利益界定方面的问题,几乎没有研究对此进行过分析。总体而言,检察刑事附带民事公益诉讼的研究成果存在研究层次较浅的问题,具体可从以下两个方面来观察:

其一,所载刊物的认知程度较低。在笔者收集到的期刊论文中,其中的大部分都来自于认知程度比较低的刊物,这样一类刊物的理论研究水准有限,难以保证所载文章的质量,同时由于认知程度的低端化,也难以引起司法实务工作者的关注。少量发表于高质量刊物的文章也存在时间较为久远,难以对现实问题及时做出解读的桎梏。

其二,研究本身存在对制度定位不准的问题。部分研究成果,本身就出现了将刑事附带民事公益诉讼与检察刑事附带民事诉讼相混淆,将国家财产认定为社会公共利益的问题,具体可从两个方面来观察。

第一,在表述上,以“公益性刑事附带民事诉讼”指代检察刑事附带民事诉讼。在笔者搜集到的资料中,不少研究成果直接以公益性刑事附带民事诉讼来指代检察机关提起的刑事附带民事诉讼。例如《检察机关提起公益性刑事附带民事公益诉讼制度研究》《检察机关应强化公共利益刑附民案件的公诉职能》等文章,即以含有“公益性”“公共利益”等表述的名词短语作为题目,探讨的却是检察刑事附带民事诉讼,这样的文献资料在笔者收集的研究成果中共有8篇,且多创作于检察公益诉讼试点之前,也即检察机关并没有被赋予提起公益诉讼权力的时候。[8]这样一类文章,在表述检察刑事附带民事诉讼时即将其称呼为公益性的诉讼,在研究内容上将针对国家财产、集体财产的附带民事诉讼认作附带民事公益诉讼,是制度混淆的一种表现,不仅无法对司法实践带来指导,更可能存在误导干扰之嫌。

第二,在实质内容上,混淆两者的区别。除了题目及制度表述上的“公益”称呼化,许多理论成果的实质内容也存在对两种制度的混淆。具体而言,可以从两个方面体现:

一个方面,将国家财产、集体财产认作社会公共利益,针对这类客体进行救济的诉讼应为公益诉讼。这样一类观点,通常将国家财产、集体财产与社会公益混为一谈,将国家与社会混作一体,认为公共即为多数人,公共利益即为多数人的利益,则国家利益、集体利益当然应属于公共利益。例如有研究观点即认为国家公产就是公法领域的国家财产。凡属存在于公法领域的国家财产,被视为公共利益的载体,如国家享有所有权的土地和其他自然资源以及公有物(如军事设施、政府机关的建筑物等)与公用物(如公共道路、桥梁、公园等)以及国库的财产等。[9]亦有观点提出检察机关提起刑事附带民事诉讼即是在国家公共利益与审判权之间架设了桥梁,可以解决诉讼主体缺位情况下国家利益和社会公共利益遭受损失却得不到救济的尴尬处境。[10]这一观点将检察机关对国家财产、集体财产的救济定义为对国家利益和社会公共利益的救济,同样体现了将国家利益与社会公共利益等同的认知。

另一个方面,将检察机关在提起的附带民事诉讼中的地位认定为公益诉讼代表人等公益诉讼中特有的主体地位。在这些理论研究成果中,认为检察机关基于保护社会公共利益的需要,以公益代表人的身份在刑事诉讼中附带提起民事诉讼维护国家利益。其论点主张检察院之所以能够对国家、集体财产提起附带民事诉讼,就是基于公益维护者的特殊地位。例如有观点认为检察机关在提起附带民事诉讼时应以公益诉讼代表人的身份参加诉讼,作为法定的诉讼担当人,是根据法律的规定,为了国家、集体的利益而以人民检察院的名义提起附带民事诉讼,在刑事公诉中处于公诉人的法律地位,在附带民事诉讼中,处于公益诉讼代表人的地位。[11]还有研究从法律监督者的职能出发,力主检察机关作为公共权益维护者为国家和社会利益的损失提供救济,其核心论点在于自检察制度产生以来,检察机关就以国家利益和社会公共利益代言人的面目出现,作为国家法律监督机关,负有监督法律统一正确实施的职责,主张检察机关以社会公共利益代言人的身份参与提起附带民事诉讼。[12]这样的观点将检察机关定位为公益代表人(代言人),强调检察机关具有维护社会公共利益的职能,认为人民检察院为维护公益提起附带民事诉讼,是一种将检察刑事附带民事诉讼当作刑事附带民事公益诉讼的认知方式。

2.司法适用的错误

检察机关提起刑事附带民事诉讼制度成立已久,相关的司法实践十分丰富。除了在理论研究层面,存在将该制度认作为刑事附带民事公益诉讼的情况以外,在司法实务领域,也同样存在着这样的问题。不少司法机关将检察刑事附带民事诉讼当作刑事附带民事公益诉讼予以定性,且提起了大量“名不副实”的附带民事公益诉讼。司法实践领域的错误适用现象,主要可以从部分检察机关的内部办案规则和具体案件的审理中体现,笔者即从这两个方面来探知检察机关提起刑事附带民事诉讼制度在司法适用上的错误倾向。

(1)内部办案规则和办案人员认知上的错误

由于几部《刑事诉讼法》对检察机关提起刑事附带民事诉讼的规定均过于抽象和原则,且最高人民法院对《刑事诉讼法》配套的司法解释又未能对相关的细节进一步详述,使得部分地方的检察机关制定了一些内部办案规则以规范提起刑事附带民事诉讼的司法活动。虽然这些内部规则或后来被废止,或并未得到有效的适用,或在效力上极其有限。但这些办案规则是地方检察机关对这一制度认识层面的具体物化,在很大程度上能够反映基层实务界对检察刑事附带民事诉讼的真实认识和适用观念。如上文所述,在2004年最高人民法院叫停了检察机关作为民事原告向国家财产、集体财产侵害人提起民事诉讼后,检察机关通过附带民事诉讼维护国家、集体财产的热潮便开始兴起,在那一时期,不少检察机关均制定了相应的内部办案规则。如江苏省宿迁市宿城区人民检察院与同级人民法院制定的《关于刑事附带民事诉讼工作协调意见》,将检察机关提起附带民事诉讼案件的范围由“被告人的犯罪行为给国家、集体财产造成损失”扩充到:侵害国有企业利益,以及侵害国有资产权益,造成国有资产流失,或者使国有资产存在重大损失隐患的案件;违反法律规定,破坏自然生态资源、严重污染环境,损害公共利益和公众利益的案件;老人、妇女、残疾人和未成年人的合法权益难以保障的案件;有重大社会影响或者妨害市场公平竞争等案件。[13]可见该检察机关是将国家、集体财产与破坏自然生态资源、污染环境等属于公益诉讼客观范围的利益相等同的,且将损害公共利益与公众利益的案件均纳入检察机关提起附带民事诉讼的受案范围。可见其是将检察刑事附带民事诉讼与刑事附带民事公益诉讼相混同的。另有山东省菏泽市菏泽经济开发区人民检察院内部办案规则《关于办理刑事附带民事诉讼案件暂行办法》,以及与同级人民法院会签的《关于办理刑事附带民事诉讼案件若干问题的规定》《关于刑事附带民事诉讼案件执行问题实施办法》中亦同样将破坏生态环境等行为归为检察机关提起刑事附带民事诉讼的范围中,将附带民事诉讼的客观范围定性为公共利益。[14]这样的办案规则虽多由级别不高的司法机关制定,效力十分有限,且具有年代局限性的制约,但正是由于其“草根性”,才更反映司法实践中对检察机关提起刑事附带民事诉讼客观范围认知存在错误的普遍性和基层性。

(2)司法案例定性的偏差

笔者以“检察院提起刑事附带民事诉讼”为全文关键词,审级为“一审”,裁判依据为“《中华人民共和国刑事诉讼法》101条第2款”在中国裁判文书网上进行检索,共得到结果14条。笔者以“人民检察院在提起公诉时,可以提起附带民事诉讼”“国家财产、集体财产”为全文关键字,审级为“一审”,文书类型为“判决书”为内容在北大法意上进行检索,共得到结果8730908条,但其中具有大量被害人提起附带民事诉讼及同案判决书的情形。[15]笔者经过对前20页的搜索结果进行筛选,共得到36条与检察机关提起刑事附带民事诉讼有关的判决。通过对这些判决进行分析,笔者发现在司法实践中,部分司法机关存在对国家财产与公共利益区分不明,将检察机关提起的附带民事诉讼客观范围理解为公共利益,附带公益诉讼与附带民事诉讼随意混用的问题。通过总结归纳,笔者认为两个类型的判决最能够体现上述的问题,其一为对损害自然资源的行为(如砍伐林木)存在不同认识,部分司法机关将其理解为侵害国有财产的行为,而仅提起附带民事诉讼。有些机关则认为属于侵害公益行为,而提起附带民事公益诉讼。其二为对破坏生态环境的行为存在不同的追究程序,即指在行为仅污染环境,而不涉及侵害国家财产时,部分司法机关依然依照《刑事诉讼法》99条第2款提起附带民事诉讼。

笔者在下文即通过这两个方面的典型案例来突出表现司法适用中的问题。

类型一:盗、滥伐林木罪。

案例一:2017年11月份,被告人张伟峰在未办理采伐许可证的情况下,将淮阳县冯塘乡冯庄村东南角的杨树87棵伐倒。经鉴定,被伐的87棵杨树立木蓄积为37.3058立方米。河南省淮阳县人民检察院以淮检公诉刑诉(2018)173号起诉书指控被告人张伟峰犯滥伐林木罪,在提起刑事公诉的同时,该人民检察院依据《中华人民共和国森林法》39条之规定,请求依法追究被告人张伟峰滥伐林木的民事责任,向人民法院提起了附带民事公益诉讼。河南省淮阳县人民法院经审理后,支持了检察院的诉讼请求,在判决被告人刑事责任成立的同时,判令被告人补种87棵树木,以支持附带民事公益诉讼。[16]

上述两个判决主要是在污染环境犯罪中,检察机关将污染环境这一属于公益诉讼客观范围的事项归入到检察机关提起附带民事诉讼的客观范围中,而错对环境污染行为提起附带民事诉讼的情形。上述两判决中,均有“为维护社会公共利益”的表述,且环境污染本身并不在《刑事诉讼法》101条第2款规定的行为范围之中,但上述司法机关依然对污染环境的行为以第101条第2款为基础提起了附带民事诉讼。由这一现象可知在司法实务界,存在将《刑事诉讼法》101条第2款理解为刑事附带民事公益诉讼的认知,从而在实务中把这一立法规定的客观范围扩大到了公共利益。通过上文的分析,可以得知,不论在学术理论界还是司法实务领域,均存在将《刑事诉讼法

》99条第2款规定的检察机关提起刑事附带民事诉讼理解为刑事附带民事公益诉讼的情形,对于国家财产、集体财产与社会公共利益的关系存在误解,将附带民事公益诉讼与附带民事诉讼的客观范围相互混合,而造成适用的互相矛盾,判决不一的情形。在如今刑事附带民事公益诉讼正式制度化的大环境下,十分有必要将这两者之间的关系予以辨析,从而厘清刑事附带民事公益诉讼的客观范围,以为该制度的发展完善提供理论平台。

三、刑事附带民事公益诉讼与检察刑事附带民事诉讼的辨析

(一)社会公共利益与国家利益的不同

刑事附带民事公益诉讼与检察刑事附带民事诉讼的核心区别在于两者的客观范围不同,作为刑事附带民事公益诉讼客观范围的社会公共利益与作为检察刑事附带民事诉讼客观范围的国家利益、集体利益(具体形式为国家财产、集体财产)实际上是两种不同的概念,且并不属于包含与被包含的关系,社会公共利益使得刑事附带民事公益诉讼具有了公益性而区别于检察刑事附带民事诉讼。所以想要辨析两制度的不同,首先就应当从作为客观范围的社会公共利益与国家利益、集体利益的区分入手展开研究,鉴于社会公共利益通常最易与国家利益相混淆,故主要就这两者的区别进行论述,具体内容如下:

1.利益主体的不同

(1)主体内涵的不同

社会公共利益的主体为社会,国家利益的主体为国家为不证之理。则国家与社会虽在范围上有重合交叉之处,然则其内涵却并不相同,不可混为一谈。

有关国家与社会关系的问题,早在古希腊时期,人们对国家和社会界线的认知比较模糊,城邦既是人的社会生活共同体又是政治生活共同体,具有“共同生活”之意。[17]中国古代自古对社会与国家的关系几乎并不加以区分,家国一体的理念根植于中国传统文化。《诗经·小雅·谷风之什·北山》中所谓“普天之下,皆是王土,四海之内,皆是王臣。”[18]揭示了作为国之代表的“王”与天下之事与人的密切关系。而《礼记·礼运》中提出的大同思想,[19]更是将国家政治管理与普通社会生活之间的关系紧密相连。由此可见,中西方传统文化理念中,国家与社会之间并无明确的分界,故此时,国家与社会是一元结构的。随着工业革命的兴起,资本主义在西方世界逐渐建立,随后市民社会得到了迅速的发展,使得“社会”作为独立的概念开始在西方理论界存续。进而西方理论界开始认识到国家与社会之间并不同,且开始探讨两者的界线。如霍布斯、卢梭等人认为“市民社会高于国家”,黑格尔则认为“国家支配社会”,[20]就此国家与社会二元结构体系随之建立。国家与社会的区别具体而言可以从以下两个方面分析:

其一,空间层面的不同。国家与社会在空间格局的范围上并不相同,一般认为,国家有四个要素:有固定的居民、有一定领域范围的

  ······

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