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【期刊名称】 《南海法学》
论“诉的利益”在环境民事公益诉讼中的实现
【副标题】 兼评《生态环境损害赔偿制度改革方案》【作者】 王飞
【作者单位】 武汉航空港发展集团有限公司法务合约部{副部长}
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 诉的利益;诉的要素;民事公益诉讼;类型
【英文关键词】 interest of litigation; elements of litigation; civil public interest litigation; type
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 45
【摘要】

环境民事侵权因侵害的客体不同,可分为普通环境损害赔偿诉讼、环境公益诉讼、海洋环境污染诉讼三类。其中,环境公益诉讼尤为特别。借助“诉的利益”理论工具识别“诉的要素”构造特征:赔偿权利人基于“利益代持”取得原告主体资格,具有现实必要性;公共利益为侵权客体,亟待救济和保护;侵权事实及法律规定赋予权益救济的途径和可能。“诉的利益”理论同时为环境民事公益诉讼的制度完善指明方向。在《生态环境损害赔偿制度改革方案》中,不难发现公益诉讼制度改革的重点在于适用范围、赔偿权利人及赔偿范围的界定,以及与其他诉讼制度有机衔接等,无不体现“诉的利益”之必要性及实效性价值内涵,并以此为理据,推动司法实践和立法活动交互作用,以实现诉讼制度的不断丰富和发展。

【英文摘要】

Environmental torts can be divided into three categories: general environmental damage compensation litigation, environmental public interest litigation, and marine environmental pollution litigation. Among them, environmental public interest litigation is particularly special. Using the theoretical tool of "suit of interest" to identify the structural characteristics of "the elements of the lawsuit":the compensation right holder obtains the plaintiff's subject qualification based on the "interest bearing",which has practical necessity; the public interest is the object of infringement, and the relief and protection are urgently needed; The law stipulates the ways and possibilities of giving rights and benefits. The "sue of interest" theory also points the way to the improvement of the system of environmental civil public interest litigation. In the "Eco-Environmental Damage Compensation System Reform Plan",it is not difficult to find that the reform of the public interest litigation system focuses on the scope of application, the definition of the right holder and the scope of compensation, and the organic connection with other litigation systems, all of which reflect the "interests of litigation". The necessity and effectiveness of the value connotation, and use this as a justification to promote the interaction between judicial practice and legislative activities, in order to achieve the continuous enrichment and development of the litigation system.

【全文】法宝引证码CLI.A.1287351    
  

2014年5月,安徽海德化工科技有限公司(下文简称海德公司)非法将公司在生产过程中产生的102.44吨废碱液交给不具有危废物处置资质的人进行处置,导致这些废碱液被直接倾倒入长江和新通扬运河,严重污染环境,造成生态环境损害。江苏省人民政府依据2018年1月1日起试行的《生态环境损害赔偿制度改革方案》(下称《方案》)规定,作为生态环境损害赔偿权利人,向事发地法院泰州市中级人民法院提起民事赔偿诉讼。泰州中院一审判决安徽海德化工科技有限公司赔偿环境修复费、生态环境服务功能损失及评估费共计5482.85万元。海德公司不服,上诉至江苏省高级人民法院,主要理由有:1、污染事件在前,《方案》出台在后,不具溯及力,原告主体不适格;2、法院就诉请进行释明违反了《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》之条款;3、原告变更诉请后,原审法院没有给予答辩前和举证期;4、原审遗漏废碱液倾倒者作为必要的诉讼当事人;5、鉴定污染损害的评估程序及内容违反法律规定,赔偿数额认定错误;6、适用法律错误等。江苏高院依照《方案》及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下称《公益诉讼解释》)等相关法律法规一一驳斥了海德公司的上诉理由,最终维持了一审判决。[1]

本案从立案到审理广受社会关注,在诸多方面都具有特殊性和开创性。其一,本案属首例由省级人民政府依据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《方案》规定,作为单独原告提起环境损害赔偿民事诉讼,主体资格特殊。其二,审理中司法机关依职权主动向原告释明可以变更(即指增加)诉讼请求,乃是对《公益诉讼解释》的实际运用,也成为当事人争论的焦点之一。其三,在确定损害赔偿的方法上大胆探索,以类比推理合理定损。其四,其中涉及直接侵权与间接不作为侵权交融的共同环境侵权责任。环境民事侵权案件的程序构造主要包括诉讼要素组成、启动程序、审理程序等方面,散见于相关法律、司法解释。[2]还有些内容在法律层面未有定论,政策文件亦在探索,《方案》正是在此背景下应运而生。司法政策上升至法律,其间需要法理支撑和实践检验。欲详察政策文件对类似本案的指导及法律适用效果,应当辨识几个先决问题:环境民事公益诉讼与一般环境侵权案件有何异同?原告获得主体资格法理依据何在?如何准确把握诉讼标的?事实依据和法律依据如何界定?这些问题均涉及“诉的利益”这一基本要件,并成为《方案》中相关程序设计的逻辑起点。

一、环境损害侵权案件类型

环境侵权是指因产业活动或其他人为原因,致使环境介质的污染或破坏,并因而对他人人身权、财产权造成损害或有造成损害之虞,依法应当承担民事责任的行为。[3]环境损害侵权责任在民事侵权领域属于特殊侵权类型,其在构成要件、举证责任分配、责任承担方式等方面均不同于一般侵权行为。在《侵权责任法》层面,环境侵权之诉具有诸多共性特征,但具体到个案的诉讼程序,因侵害的客体不同,其中又存在类别差异,尤其是诉讼程序构造上的差异。

(一)普通的环境侵权赔偿诉讼

传统意义上的环境侵权损害赔偿指当事人因侵权者的环境侵权行为产生了财产或人身损害的公民、法人或其他组织,可向侵权者提起环境侵权之诉。该类环境侵权之诉最为常见,从实体到程序,从诉的要素特征到法定起诉条件,与一般侵权案件并无二致。归纳其典型特征有三个方面:一是原告的主体身份特定具体,即环境侵权事件中的受害者;二是侵权的客体是普通的民事权益,即人身权与财产权;三是损害事实与侵权行为之间具有直接、确定的因果关系。《民法通则》第124条规定:“违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任。”这是赋予环境侵权受害方主张权利最早的法律依据。此后颁布的《侵权责任法》及《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》就环境侵权的相关构成要件和实体审理做了进一步完善,使得该类案件处理有了更加清晰、完整的立法规范和裁判尺度。

(二)公共利益受损的环境民事公益诉讼

环境民事公益诉讼指法律规定的机关和有关组织依据相关法律规定,对侵害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态行为提起民事公益诉讼。其典型特征是:其一,受害者非可具体化和特定化的自然人或法人等民事主体,故权利主张者与权利受害者并不一致,原告是环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织。其二,侵权的客体不是特定主体的民事权益,而是一定区域或范围内的社会公共利益。其三,从因果关系角度看,侵权行为已经导致了客观存在的损害事实,因果关系已闭合;也可能是侵权行为造成了发生损害的风险,但损害结果尚未产生。依据相关法律规定,该类民事侵权之诉在起诉主体及条件、受理法院、审理程序、实体裁判等方面与前一类型均有不同。目前,从社会事件到官方舆论,环境民事公益诉讼(不包括海洋生态环境损害的民事诉讼)始终是环境损害和污染的高发区,国家政策和司法实践也多是围绕该类诉讼展开。

(三)海洋生态环境损害的民事赔偿诉讼北大法宝,版权所有

根据《海洋环境保护法》相关规定,对破坏海洋自然资源与生态环境,给国家造成重大损失的,由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。在《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》中强化特征描述,并进一步明确审理该类案件的相关问题。该类诉讼属于广义上的环境民事公益诉讼范畴,但与之亦有不同,根本区别在于侵权客体不同。前者侵犯的是社会公共利益,而后者是侵犯了国家利益,给国家造成了重大损失。因侵权行为客体差异,提起本诉的原告所代表的利益主体也就不同,前者是利益受损的不特定社会公众,后者是利益受损的国家。此外,在因果关系认定上也存在差异。

不同的分类基于不同的法律关系及诉讼属性特征而产生,有些类型在同一侵权事实中均有体现。如沿海地区渔民在近海海域以网箱养殖海产品为主要生计,恰在此地有企业向该沿海区域排放有害物质,污染了海洋生态环境,同时造成渔民的养殖损失。如站在国家对海洋生态资源的所有和保护角度,该事件首先是构成海洋生态环境污染的民事侵权案件。而从渔民个体的角度出发,排污者的行为构成对渔民个人财产权益的侵害,属典型的环境损害赔偿纠纷。同时,根据污染事件造成的损害范围及程度判断,也可能构成环境民事公益诉讼。可见,环境侵权案件类型的区分,表征是程序构造的差异,根源在于不同类型案件在“诉的利益”上存在本质差异。

二、诉的利益决定环境公益之诉的构造特征

环境民事公益诉讼是一个新的诉讼类型,尤其表现在诉讼程序构造及审理模式方面。其与普通民事诉讼制度及相关程序的衔接面临新挑战,需要不断回应质疑和责难。如何从学理角度为其正名尤为紧要。法谚曰:“无利益者无诉权”。民事诉讼程序的启动是以不同主体间利益纷争的客观存在为前提,尤其对诉讼发起者而言,其对所诉标的必须具备某种利益或利害关系,这种诉的利益是构建整个诉讼程序的基础。之于环境民事公益诉讼的程序设计,无不围绕诉的利益特殊性展开。

(一)诉的利益概述

何谓诉的利益?日本学者山木户克己认为:“诉的利益乃原告谋求判决时的利益,即诉讼追行权益。这种诉讼追行权益与成为诉讼对象的权利或者作为法律内容的实体性权益以及原告的胜诉权益是有区别的,它是原告所主张的利益(原告认为这种利益存在而做出主张)面临危险和不安时,为了除去这些危险和不安而诉诸法的手段即诉讼,从而谋求判决的利益及必要,这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生。”[4]我国有学者认为,诉的利益是指当民事权益受到侵害或者与他人发生民事纠纷时,需要运用民事诉讼予以救济的必要性。[5]也有学者从必要性和实效性两个方面阐述其含义,认为诉之利益,涉及的是有关请求内容自身做出本案判决必要性及实效性之问题。“必要性”指的是有无必要通过本案判决来解决当事人之间的纠纷;“实效性”是指通过本案判决能否使纠纷获得解决,即民事诉讼制度应当在何种范围内受理纠纷、应当受理什么样的纠纷。[6]对此,张卫平教授认为,诉的利益是指对于具体的诉讼请求,是否具有进行本案判决的必要性和实效性(判决所能够实现的实际效果)。[7]关于诉的利益定义之分歧,从不同的视角看,诉的利益还存在狭义和广义之分,狭义的诉的利益,从诉讼客体的角度考察作为当事人提出的诉讼请求本身是否具有必要性和实效性(权利保护利益),而广义的诉的利益则还包括原告提起的诉讼案件是否属于人民法院的受案范围(权利保护资格)。[8]从狭义的诉的利益理论来看,可将分歧归纳为仅就“必要性”进行界定的“一元论”与兼有“必要性”、“实效性”合并界定的“二元论”之区分。究其本质,“必要性”属性侧重于围绕诉讼法理及制度设计定义,而“实效性”则是强调诉讼作为当事人权利救济途径及司法作为国家治理手段的实际效用。从公益诉讼理论和制度完善角度看,“必要性”更具有研究价值。

诉讼制度设计的初衷是权利救济,同时防止当事人滥用诉权,这也正是诉的利益兼具积极功能与消极功能的体现。要深刻理解诉的利益内涵,核心是围绕“必要性”展开。必要性关注诉权的权利渊源,可分为三个层次:第一,从法理角度,证成权益具有客观性、合理性及应受法律保护。权益的客观存在是立论基础,属事实判断;合理性是强调权益本身具有合伦理性及正当性的自然属性,也是合法性判断的基础条件之一;“合法”二字则赋予了权益应受保护的法定地位,正如《民法总则》第1条所规定的立法目的,是为了保护民事主体的合法权益。第二,在发生论层面,界定当权益受到侵害或具有即刻的危险时,方可提起诉讼,这也成为诉的事由,即《民事诉讼法》第119条第(三)项规定,起诉需有具体的事实和理由。第三,在主客体相关性层面,当事人与该权益之间具有某种法律上或事实上的从属或者控制等利害关系。就此,立法表述是“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。就环境民事公益诉讼而言,以诉的利益享有者为视角,可推论出诉的主体之立法规定的逻辑基础;以诉的利益具体指向为视角,识别诉的客体要素,可精准把握诉争的法律关系。此外,从权源角度看,诉的利益还为索赔权的享有及赔偿金使用提供法理基础。

(二)主体要素:具有诉的利益方才适格

当事人因其民事实体权利义务关系发生争议或处于不正常的状态,请求法院行使国家审判权加以裁判,这种请求叫诉。[9]诉在本质上是一项请求权,有提起主体,有预设承受对象,有内容,还有评判的规则。一个完整的诉通常由三方面要素构成:诉的主体、诉的客体和诉的缘由,立法者据此设定起诉要件。[10]诉的要素是将某一类诉特定化,并使此诉与彼诉相区分的核心标准。而要全面深刻理解诉的要素,必须围绕诉的利益这一核心要件展开。

诉的主体,核心是判断发起本诉之人是否具备原告资格,其基本要件是原告应当具有诉的利益。就民事诉讼而言,诉的利益是指原告请求法院就其权利主张进行保护并作出裁判的必要性。其具有该请求权的逻辑起点是本人对权益的自然享有或法定所有。但也存在例外,一是根据当事人的自由约定或法律的规定,对他人的民事法律关系或权利享有一定的权利或承担一定义务;二是对他人的民事法律关系或权利虽不直接享有权益、承受义务,但与之具有利害关系。在环境民事公益诉讼中,传统诉的利益理论无法适应新的社会发展需要。有学者认为,“诉的利益理论在公益诉讼案件中的适用具有特殊性,根本原因是提起公益诉讼的形式当事人与诉讼结果之间缺乏固有直接利害关系,以及作为私人执行手段的公益诉讼仅构成公共执法的补充。”[11]

环境民事公益诉讼目的是为了保护社会公共利益,即公民所享有的公共环境权益,现实中该公共利益的保护却因权利主体不明而减损。一方面,从“权利既成”的角度看,作为公民个体,公共环境权益的自然享有观点在学理上存在争论,法律对此也没有明文规定,现阶段公民个体不具备提起环境公益诉讼的资格。以传统的诉的利益理论为判断,难以为公共环境权益找到逻辑自洽的权利主体。另一方面,此类环境侵权行为时有发生,且对生态环境影响深远,有必要从司法角度强化保护措施。鉴于此,有关环境民事公益诉讼的制度逐步建立并完善,其中,在默认原告诉讼权利能力和行为能力的前提下,环境民事公益诉讼的原告主体资格基于法律的特别规定而获得。如《民事诉讼法》第55条第1款规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”同时,第2款还赋予了有关机关或组织不作为的情况下,人民检察院即行获得原告资格。

在现有的法律框架内,真正具有提起环境民事公益诉讼主体资格的仅有人民检察院和社会组织。尽管在《民事诉讼法》及相关司法解释中赋予了“法律规定的机关”以原告主体资格,但未在其他相关部门法及司法解释中找到对此的释义和授权。而《方案》的出台,及时回答了这个问题,明确了赔偿权利人的范围,即“国务院授权省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府,下同)作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。……省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼”。还规定了受委托代为行使全民所有自然资源资产所有权的部门作为赔偿权利人开展生态环境损害赔偿工作。从生态环境损害赔偿制度改革的方向看,赋予具有行政管理职能的省、市地级人民政府及职能部门以原告主体资格是当下构建生态文明中国的形势所需,更自有其现实必要和法理基础。其一,环境污染与经济发展之间的矛盾日益突出,而经济发展又是地方政府解决民生问题,推动社会进步的必须手段,要平衡二者冲突,实现和谐,非政府参与不可。其二,《环境保护法》多处均规定了人民政府及其环境保护主管部门在环境保护、防止污染、行政处罚、环境治理等监管职责,提起环境民事诉讼亦属于履行监管职责的应有之义。其三,从社会契约论角度看,现代国家诞生的基础及权能获得来自于民众对自身自由权利的合理让渡,就权利渊源论,政府作为国家组织形式的构成主体,其具备代理公众环境权益的主体资格。从我国社会主义人民民主专政国体和人民代表大会制度政体来看,人民代表大会作为民意代表机构和权力机关,选举产生同级人民政府,并赋予其权力和职责,作为社会公众公共利益的集中代表者和授权代理人,其管理公共事务的权能来源于人民代议制的委任和授权。


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