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【期刊名称】 《南海法学》
高校校规合法性审查的实践考察与反思
【作者】 肖可【作者单位】 中央财经大学法学院{硕士研究生}
【分类】 行政法学【中文关键词】 教育行政诉讼;校规;合法性审查
【英文关键词】 Educational Administrative Litigation; School Regulations; Legitimacy Review
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 21
【摘要】

当前我国高等教育行政诉讼呈现纠纷原因相对集中、司法裁判观点分流的特点,而校规合法性审查已然成为审理过程面临的非常重要问题。高校校规制定权既非因国家授权,也非由于其与成员间的契约,而是基于学术自由。同时,校规的合法性审查还面临着高校自治与法院依法判决的矛盾,以及一些司法审查僵局。对此,更应该注重追求高校成员权利保护与学术自由的平衡,具体可从平衡的审查理念及法律解释等角度展开,并明确校规在学位授予条件方面存在设置品行标准的空间。

【英文摘要】

At present, the administrative litigation of higher education in China is characterized by relatively concentrated causes of disputes and diversion of judicial opinions and the legitimacy review of university regulations has become a very important issue in the trial process. The power of making university regulations is based on academic freedom, not on the authorization of the state, nor on the contract between the University and its members. At the same time, the legitimacy review of school regulations is also facing the contradiction between university autonomy and judicial review. In this regard, more attention should be paid to the balance between the protection of the rights of university members and academic freedom, which can be carried out from the perspective of balanced review concept and legal interpretation, and to make clear that there is room for school regulations to set standards of conduct in terms of the conditions for awarding academic degrees.

【全文】法宝引证码CLI.A.1287356    
  

一、问题的缘起

在最高人民法院2014年12月25日颁布的第九批指导案例中,出现了“田永案”和“何小强案”两则经典的教育行政案例。[1]

两则指导案例都涉及了高校自行制定校规的审查问题,与此同时,法院也意识到在高等教育行政诉讼案件中,诸如高校的“教育自主权”“办学自主权”等已然是案件审理过程中无法回避的话题。[2]

这对于推动我国高等教育行政诉讼的发展有着重要意义,但是综合两则指导案例的具体内容来看,却难以对高等教育行政诉讼审理思路形成系统化的理解。在“田永案”中,北京科技大学败诉的一个重要原因是,法院认为其发布的《关于严格考试管理的紧急通知》是违背上位法的;而在“何小强案”中,法院认为高校将英语四级考试作为学位授予的条件之一属于学术自治的范畴,因此两个案件在经历校规的合法性审查之后得到了截然不同的裁判结果。最高人民法院案例指导办公室的解读指出,两案在基本案情上存在区别,“田永案”是由于学生违反校纪校规而给予退学处理,“何小强案”则是学生未通过英语四级考试,经涉案高校审查未达到该校授予学位的标准。[3]“退学处分”和“未达学术标准”的案情区别,只是引起法院对高校校规合法性审查形成不同思路的表层原因,针对“田永案”中的考试作弊行为,也存在案件中高校直接或间接地将其规定为不授予学位的情形,并且在审理实践中形成了一定争议。

当前两则指导案例尚不能清晰地体现出对高校校规合法性审查的思路与张弛标准。高校校规合法性审查的背后体现的实际上是高校自治与国家监督之间的张力,高校校规在教育行政案件中的适用问题,依然是一个需要继续探索的话题。接下来,本文将先对当前司法实践中相关案件进行考察,借以总结当前法院在对校规进行合法性审查的路径,进而分析当前审查路径中存在的一些问题,并提出完善建议。

二、司法实践中的校规审查

以“中华人民共和国学位条例”“行政案由”为关键词在无讼网站进行案例检索,共获取126份裁判文书,经逐份阅读筛选,将当前与授予学位相关的教育行政诉讼实践情况总结如下:

(一)案件类型梳理

从已有的裁判文书来看,引发纠纷的原因集中体现为学生考试作弊、课程学分或特定考试未达标、学生因打架遭受处分等等。

1.因考试作弊而不授予学位

考试舞弊情形是裁判文书中出现频率较高的一种纠纷原因,学生在校内参加课程或者国家统一考试(如专业英语八级考试)时,携带纸条或通信设备进入考场,而后被发现并被认定为舞弊。在这种情况下,高校认定相应学生不再具备获取学位的资格主要有两条路径:其一,直接列举,即在其制定的“学位授予细则”中直接将考试舞弊行为列入不授予学位的情形[4];其二,给予处分,即该校制定的学位授予规范中将特定级别的处分或者处分次数列入不授予学位的情形,学生因舞弊而被给予的处分级别由于符合上述标准而不被授予学位。[5]

从法院的审判思路来看,司法实践中主要存在两种处理意见:

第一种意见,认可高校不授予学位的行为。首先,法院根据《中华人民共和国学位条例》《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》[6]等法规、规章的规定,确认被诉高校具有审查授予学位的法定职权以及制定《授予学位工作细则》的法定授权[7];而后,法院对高校制定的学位授予工作细则具体内容是否超越上位法进行判断,认为根据《中华人民共和国教育法》第5条[8]、《中华人民共和国高等教育法》第4条[9]规定的内容,应理解为是对学生的道德品行提出了明确的要求,因此被诉高校将道德品行纳入学位授予的评定标准“不违反上位法的规定”“符合上位法的精神”[10];此外,还有裁判文书提及了《国务院学位委员会关于对〈中华人民共和国学位条例〉等有关法规、规定解释的复函》的内容[11],或是根据《学位条例》第17条的规定[12],认为学生没有舞弊作伪行为属于授予学位的一项先决条件[13],从另一方面看,如有舞弊作伪行为,已经取得学位都可以被撤销,那么被诉高校将考试作弊行为规定为不授予学位的情形则“未违反或超越条例规定”。[14]第二种意见,对高校不予授予学位的行为持否定评价。主要理由如下:

一是由于被诉高校在做出决定的过程中出现程序方面的问题,如未遵循正当程序等,从而法院认为该行政行为违法。[15]

二是认为高校制定的相关规范或者行为有违法律、法规、规章的规定,因而无效。[16]比如在张福华诉莆田学院案中,法院认为莆田学院的规定[17]与《学位条例此人家庭地位极低》第4条[18]相抵触;在秦懿诉青岛大学案中,法院认为学位授予的评定应是学术水平,诸如对学生作弊的处分管理行为并不属于学位管理范畴,而应属于学籍管理范畴。

三是更多地从对道德品行评价解释的角度对案情进行分析考察。有法院指出,一次考试舞弊行为不能彻底否定一个学生的道德品行,在对舞弊学生做出纪律处分且该学生已经纠正错误时,再次施以不授予学位的惩戒是有失公允的。[19]

2.因打架受处分而不授予学位

对于学生因打架行为遭受处分而不被授予学位的情形,司法实践中也出现了不同的观点,有法院通过肯定相关高校的细则的效力来承认高校不授予相关学生学位的行为的效力[20];而也有法院认为,只有当学生受处分的违纪事实与法律、法规规定的授予学位的条件有关时,才应不予授予学位,而打架行为在学术水平问题和思想品德问题的范围之外。[21]

3.因特定考试未达标而不授予学位

特定考试主要是指全国大学英语四级考试,不同于前文中法院存在不同处理意见的情形,在高校将英语四级考试与学士学位挂钩的情形中,法院基本认为该要求属于高等学校的学术自治范畴,这种标准的细化与上位法不存在冲突。[22]

4.因论文抄袭而不授予或撤销学位

高校因学生论文存在抄袭为由不授予学位的情形,前有“甘露诉暨南大学案”[23],后有“于艳茹诉北京大学案”。[24]

对于“甘露案”,最高人民法院提审认为,暨南大学的处分决定虽然有法律依据且程序合法,但是适用法律错误,甘露课程论文存在的抄袭行为并不属于“抄袭、剽窃他人研究成果”,故暨南大学所做《决定》违法;在“于艳茹案”中,北京市第一中级人民法院认为,北京大学一方面未能履行正当程序,另一方面其《决定》所依据的法律规范也未得以明确列举,由此法院撤销了北京大学的《决定》。

(二)当前高校校规司法审查的特点

总体来说,引发相关行政诉讼的事由主要体现为考试作弊、论文抄袭、与学位挂钩的特定考试未达标、因打架而遭受处分。其中关于作弊和打架的情形法院目前尚存在不同的处理意见;论文抄袭的相关案件则出现了高校未履行正当程序、法院认为其适用法律错误或不明确的情形;而对于如英语四级考试等与学位挂钩的考试不达标的案件,法院则一般认为这种考试要求属于高等学校的学术自治范围。从案件具体的审查思路出发,大致总结出以下特点:

1.高校校规的合法性审查思路存在分歧

在当前司法实践中,法院在案件审理中对于判断高校行为程序合法与否有着相对较为明确的评判标准,而对于高校制定的具体规范的适用问题上则不似判断程序是否合法那样统一。一般来说,法院会从校纪校规是否抵触上位法的角度出发进行判断,有的法院从规范的实质内容出发进行分析,认为其与国家法相抵触而无效;有的法院从高校自治的角度出发,认为其规定是对国家法上空白的填补,承认高校校规在案件当中所发挥的约束力。

2.法院在具体判决内容上存在差异

有的法院直接判决高校颁发学位证书[25];有的法院判决认定原行为违法,相关高校限期内对学生的学位资格再次进行审核[26];还有的法院提及“司法权不能代替行政权”的观点,因此对相应的诉讼请求不予支持。[27]不同于直接判决颁发学位证书,再次进行资格审核不等于相关的学生自此具备学位授予资格。因此,不同的判决内容对于学生个体利益的影响而言,存在较大的差异。

3.法院对校规的审查趋于模式化

尽管法院在校规合法性审查的思路中存在着分歧,但是从总体情况来看,持不同观点的裁判文书在数量上并非持平的局面,校规的司法审查实际上已经出现了模式化的特征。

以“因考试作弊不授予学位”的案件为例。首先法院会先审查高校校规制定的权限依据,根据《学位条例》、《学位条例暂行实施办法》确定涉案高校具备学位授予的法定职权以及制定相关工作细则的授权,由此认定高校制定相关规范具有正当性;

然后,法院在论证高校可以将作弊行为作为不授予学位的依据时,援引的依据集中在《学位条例》第2条、《教育法》第5条、《高等教育法》第4条这些纲领性规范上,还有的裁判文书提及了《国务院学位委员会关于对〈中华人民共和国学位条例〉等有关法规、规定解释的复函》、《国务院学位委员会关于在学位授予工作中加强学术道德和学术规范建设的意见》等有关文件的内容,由此推导出对被授予学位者有道德品行方面的要求;

最后,法院一般以被审查的校规属办学自主权的范畴、不违反上位法或上位法的原则性规定为由,认为高校对作弊学生不授予学位的规定可以参照适用。

从上述审查模式可知,大多数法院在审理相关的教育行政诉讼案件方面形成了一种较为固定的“套路”,即法院在认定相关的校规是否合法时,需要找到将校规与高校自主办学权相连接的依据。在此过程中,大部分法院都不约而同地将原则性规定作为其审理的依据,但同时又缺乏更进一步的说明。一旦将审查的内容划分至“高校自治”的范畴,也就意味着国家的干预或监督到此为止。从案件数量来看,近年高等教育行政诉讼的案件数量呈增长趋势,司法实践的“模式化”与纠纷的不断再起形成了鲜明的比照。如此看来,司法实践中对于校规的合法性审查依然存在困境。

(三)小结

法院对于高校制定规范适用的态度差异,从另一个角度来说,其实是高校自治与国家监督之间的“张”与“弛”。总而言之,无论是考试作弊还是打架抑或是英语四级考试未达标,相关高校均是根据自己制定的细化规则认定具有前述情形的学生不具备被授予学位的资格,因此,高校校规的合法性审查依然是相应案件审理过程中的核心问题。高校自行制定规范的效力是否受到限制、法院作为司法机关又应如何应对相应的高校规范等等问题都需要进行探讨。接下来文章将对当前司法实践所面临的困境进行分析,进而为完善高校校规的合法性审查思路做铺垫。

三、当前高校校规司法审查面临的困境

(一)校规自治与国家法监督的界限模糊

当前,不管是在理论界还是实务界,对于教育行政诉讼中的高校校规进行审查已经是一种共识[28],校规如果要成为评判高校被诉行为合法的依据,则需要经过合法性审查方能在案件中予以适用。[29]但是,由于校规与国家立法之间关系处于一种较为模糊、混沌的状态,法院对校规进行司法审查的立场往往也难以把握。[30]也正是因为法院对校规与国家法之间的关系存在理解上的差异,实践中也就出现了对同类型的案情形成不同解读的情形。实际上,法院在审理案件中出现的“理念分流”恰恰揭示了校规司法审查当中面临的非常重要的问题,即在国家法层面当然不可能形成事无巨细的规则,而这也意味着校规在内容上必然不会与国家法达成完全的重合,当国家法层面并无相关规定时,校规是否可以填补空白,甚至更进一步来说,校规是否可以突破国家法的规定?[31]

从前文对司法实践的考察可知,抛开高校涉诉行为是否有违正当程序的考量,判断校规内容合法与否是极为关键的审理步骤。因此,校规与国家法之间的关系向来是高等教育行政诉讼案件审理中面临的一个重要问题。对于此,学界从不同的角度进行了诠释,形成了几种具有代表性的观点:

第一种为“法定授权说”。这种观点认为,高校制定校规系属国家立法的授权,依据《高等教育法》第41条、《学位条例暂行实施办法》第25条等授权规范确定高校的管理范畴[32]。第二种为“自治契约说”。认为校规是学校与学生权利义务的表现形式,具有契约的属性[33],还有类似的主张认为,高校具有法律上的自治权力,校规对于高校的内部活动具有明确的规范性,应定性为“自治规章”[34]。第三种为“固有权说”,认为高校制定管理规范的权力源于学术自由,法律的规定只是对其进行“确认”而非“授权”。[35]

校规的定位与司法审查关联紧密,如果严格按


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