查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《南海法学》
论北方航道环境保护的法律保障
【作者】 蔡高强邱伯静
【作者单位】 湘潭大学法学院{教授,博士研究生导师}湘潭大学法学院{硕士研究生}
【分类】 海洋法与空间法
【中文关键词】 北方航道;海洋污染;环境保护;国际海事组织;中俄环保合作
【英文关键词】 the Northern Sea Route; ocean pollution; environmental protection; International Maritime Organization; Sino-Russian environmental cooperation
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 10
【摘要】

受气候变化的影响,北极冰融速度加快,北方航道上的船舶通行量持续增长,航道进入了高速发展阶段。但与此同时船舶事故溢油污染、船舶燃油污染以及海洋油气开发污染的发生风险也随之加大,北方航道水域的生态环境问题日益严峻。法律是北方航道环境保护的重要保障,然而现阶段北方航道环保法律制度发挥作用有限,具体表现在北方航道环保法律依据不充分、俄罗斯国内立法与国际公约存在冲突以及北方航道环境保护中俄合作法律制度的缺位。基于此,建议以IMO框架为基础制定和修改北方航道环保法律,协调俄罗斯国内法与国际公约间的冲突,并构建北方航道中俄环保合作法律制度,以促进北方航道的长足发展。

【英文摘要】

Affected by climate change, the Arctic ice melting rate is accelerating, the ship traffic volume on the Northern Sea Route continues to grow, and the channel enters a high-speed development stage. But at the same time, the risk of the ship accident oil spill, ship fuel pollution and marine oil and gas development pollution has also increased, and the ecological and environmental problems in the waters of the Northern Sea Route have become increasingly serious. The law is an important guarantee for the environmental protection of the Northern Sea Route. However, the current environmental protection legal system of the Northern Sea Route has a limited effect, which is manifested in the inadequate legal basis of environmental protection, the conflict between Russian domestic legislation and international conventions, and the absence of the Sino-Russian cooperation law system on environmental protection. Based on this, it is recommended to formulate and revise the environmental protection laws of the Northern Sea Route based on the IMO framework, coordinate the conflict between Russian domestic law and international conventions, and construct a legal system for Sino-Russian environmental cooperation in the Northern Sea Route to promote the long-term development of the the Northern Sea Route.

【全文】法宝引证码CLI.A.1287353    
  

“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利,自然界都对我们进行报复。每一次胜利,起初确实取得了我们预期的结果,但是往后和再往后却发生完全不同的、出乎预料的影响,常常把最初的结果又消除了。”[1]

——弗里德里希·恩格斯

北极航道包括东北航道、西北航道和中央航道。其中,北方航道(the Northern Sea Route)是东北航道的重要组成部分。它西起喀拉海峡、东至白令海峡,是条毗邻俄罗斯联邦北方沿岸水域的长度约为2251海里的海航线。[2]受气候变化的影响,北极海域海冰减少,科学家预计,在未来50到100年间,北冰洋可能将会完全没有冰山的屏蔽。[3]届时,北方航道将成为运输在北极开采的油气资源的“黄金航道”。但是,北方航道航运的增加也势必会带来严峻的环境问题。由于北方航道的水域环境极度脆弱和敏感,一旦发生环境污染,将会对生态环境造成难以补救的损害。因此,北方航道的环境保护问题值得引起我们的高度关注。

然而目前学界在讨论北方航道的相关问题时,主要将研究目光投向北方航道的价值及其国际法律地位上,极少关注北方航道通航后所面临的环境问题,尚未就如何加强北方航道的环境保护提出有价值的法律建议。鉴此,本文拟从北方航道的发展概况出发,分析北方航道发展过程中可能面临的环境问题,继而梳理国际上现有的北方航道环境保护的法律保障机制,在此基础上对北方航道可能面临的环保法律障碍进行论证,并对完善北方航道的环保法律制度提出若干建议,以期推进学界对于北方航道环境保护的关注和研究。

一、北方航道急剧扩张及带来的环境问题分析

随着全球气候变暖,北极海冰融化速度加快,北方航道的航运价值与能源价值日益凸显,航道开发急剧升温。北方航道已经迈入了商业化运营的时代。但与此同时,由于人类作为利益动物天生具有利己的本性,人们在追逐利益之时往往缺乏对环境利益的整体关照。因此,这就极有可能导致北方航道在开发过程中产生一系列的环境污染问题,进而导致航道的环境超出生态阈值,环境品质恶化。

(一)北方航道急剧扩张

1.新兴的航运通道

从地理位置上看,北方航道是连接欧洲和亚洲最短的海上航线。有研究指出,北方航道全线通航后,相比于传统的苏伊士运河航线和马六甲海峡航线,亚洲至欧洲远洋海运航程至少可以少走5100英里,节约11.6%—27.7%的运费成本,[4]这一发现成功唤醒了各国航运企业对于北方航道的期待和热情。2009年7月,德国货船“布鲁格友爱号”和“布鲁格远见号”从韩国蔚山港装货出发,向北经北方航道抵达荷兰鹿特丹港,由此揭开了北方航道商业化运营的序幕。2013年9月,中国“永盛”轮也紧跟国际步伐在北方航道开展商业性试航,整个航程比经马六甲海峡——苏伊士运河航线缩短了2800多海里,航行时间减少了9天,[5]节省了巨额的运费,于是“永盛”号在此之后又两次取道北方航道航行。根据俄罗斯北方海航道管理局的数据显示,目前北方航道的通航航次在逐年增加,航线利用程度逐渐提高。在2016年共有1705艘船舶经由北方航道航行,而2017年的船舶数量则增长至1908艘,比上一年增长了29%。[6]2018年北方航道的货运总量更是创下纪录达到了1800万吨之多,比2017年增加了80%。[7]有学者大胆预测,在2025年前北方海航道的年运货量将提升至5500万吨,而到2030年则将飙升到8000万吨。[8]照此趋势发展下去,北方航道有望取代苏伊士运河航线和马六甲海峡航线成为欧亚船舶航行首选的海上交通运输要线。

2.新兴的能源要道

北极地区油气资源极其丰富,有着“新中东”之称,而大多数的油气资源都集中在北方航道沿岸国的俄罗斯。根据美国地质勘探局在2008年发布的北极油气评估报告,北极地区已探明石油储量为1599.27亿桶,天然气储量为46.84万亿立方米,其中俄罗斯已探明的石油储量占北极地区总石油探明储量的53.16%,天然气储量的占比则高达94.76%,而这些油气资源约有84%储备在俄罗斯北部海域。[9]因此,俄罗斯在《2020年前及更远的未来俄罗斯联邦在北极的国家政策原则》中将“提升北极海洋矿产资源的开采量,加大对俄属北极地区石油和天然气的勘探和开采力度”作为国家北极政策的主要任务。在2020-2030年内,俄罗斯油气资源的开采中心将逐渐转移到北极地区。[10]目前俄罗斯在北极大陆架的石油开采量大约为每天60万桶油当量,但世界石油理事会预测,到2030年俄罗斯在北极大陆架的石油开采量将暴增至每天220万桶油当量。[11]近年来,北方航道在北极油气运输中的作用愈发突出,航道的大规模利用为北极地区油气资源开采项目的顺利推进提供了基本保障。2017年启动的全球最大的液化天然气项目——“亚马尔”项目便是利用北方航道向外输送开采的液化天然气。北方航道与管道运输方式互为补充,使北极地区作为新的能源产地成为现实。

(二)北方航道的环境危机“种子”

船舶在北方航道水域的活动愈发频繁,该区域内的生态环境也随之面临不同程度的威胁,环境保护问题是北方航道发展过程中不容忽视的一个问题。笔者认为,北方航道大规模通航后主要会产生船舶事故溢油污染、船舶燃油污染以及海洋油气开发污染等三种类型的污染。

1.船舶事故溢油污染是首要的污染源

船舶发生事故致使原油泄露而造成的污染是最常见的海洋油类污染。根据国际油轮船东防污染联盟(ITOPF)提供的数据,1970年至2017年间发生的船舶溢油污染事故59%是由船舶碰撞和沉没事故导致的。[12]随着北极油气资源的开发,北方航道上的油气运输日益频繁,2017年航行于北方航道的船舶中,油船是北方航道通行量最大的船舶类型,北方航道正逐渐发展成一条繁荣的能源输送新通道。然而北方航道海域的气象与海况极为复杂,海域的能见度较低,且存在大量的浮冰,在海冰消融和风、流的共同作用下,海冰会不断地发生位移,使得油船在北方航道航行时极易发生碰撞事故。因此,船舶事故性溢油污染可能会成为北方航道大规模通航后最经常出现的环境污染类型。

2.船舶燃油污染是常见的污染源果然是京城土著

由于重油价格低廉,大多数船舶会选择它作为船舶主机的燃料。自20世纪60年代以来,重油一直扮演着“海上燃油之王”的角色。根据国际清洁交通委员会的数据,截至2015年,42%在北极航行的船只使用重油作为船舶燃料。[13]但是,重油也是大气污染的重要来源,它在燃烧过程中会向大气排放大量的二氧化硫、氧化氮和黑炭等污染物。重油的含硫量是车用柴油的100—3500倍,按照欧洲的排放标准,一艘万箱集装箱船一年的硫排放量相当于5200万辆小汽车。2009年美国国家海洋和大气管理局(NOAA)的研究报告显示,全球每年排放的氮氧化物气体中30%自海上船舶,每年全球海上船舶排放的颗粒污染物的总量相当于全球汽车所排放颗粒污染物的50%,船舶燃油污染已成为继机动车尾气污染、工业废气污染之后的第三大大气污染来源。北方航道通行船舶的急剧增加将会导致该地区的大气污染物迅速增长,因燃油而引起的大气污染也会是航道开通后不得不面对的一个问题。

3.海洋油气开发污染是主要的污染源

海洋油气开发污染指的是在油气勘探开采活动中,因输油管道、钻井平台等油气储运设备发生事故而造成原油泄漏的环境污染。如前文所述,北方航道途经的海域能源储备十分丰富,气候变暖带来的冰雪消融打破了北方航道油气资源开采的天然屏障,北方航道的油气资源成了国际社会争夺的焦点,各国纷纷加快对油气资源的开发步伐。以俄罗斯为例,截至2013年年初,俄罗斯在北极海域共钻86口探井,俄罗斯北极大陆架每年大约能出产1600—1700万吨的油气量。俄罗斯常年是利用进口设备来开采大陆架及海域的油气资源,但自从2014年欧美对俄罗斯进行制裁,禁止对俄罗斯出口钻探技术与设备以来,俄罗斯更多地使用国内设备来开采北极大陆架的石油。到2025年,进口设备在石油开采中的比重将从85%降至50%。[14]然而,目前俄罗斯国内的钻井设备普遍老化,现有钻机一半以上的使用年限超过20年。使用这些老化的设备在北方航道进行油气开采,技术的安全性无法得到完全的保证,这也加大了北方航道水域环境污染的风险系数。

二、北方航道环保法律保障机制透析

依照德国学者菲利普·赫克的观点:“利益是法律规范产生的根本动因,……法律命令源于各种利益的冲突。”[15]而这在北方航道环境保护领域尤是如此。人类在追求航道开发利益最大化的同时往往会减损北方航道的生态功能价值,当经济利益与环境利益相遇,两种利益发生冲突便在所难免。介此,便需要法律以“协调者”的身份走向台前。《联合国海洋法公约》、1973年《防止船舶造成污染国际公约》及其1978年议定书、《极地水域船舶航行规则》以及俄罗斯的国内法律便为这两种利益之间找寻到了一个均衡点,并为北方航道的环境保护提供了正当的理由。

(一)《联合国海洋法公约

由于《联合国海洋法公约》对其他各种海洋法律起到了引领和统辖的重要作用,故其也被称为“海洋法宪章”。从内容上看,海洋环境保护与可持续发展是《联合国海洋法公约》所确证的其中一项重要基本原则。而从体系上看,《联合国海洋法公约》则构建了海洋环境保护的国际立法与国际合作的系统法律框架,成为现有唯一有约束力的且可实施的海洋环境保护的全球综合性环境法。[16]《联合国海洋法公约》毫无疑问地也适用于北极地区,[17]它可以为北方航道的环境保护提供坚实的法律保障。

联合国海洋法公约》中的第十二部分“海洋环境的保护与保全”是北方航道环境保护的法律基础。该部分规定了各国既有依据其环境政策和按照其保护和保全海洋环境的职责开发其自然资源的主权权利,也有保护和保全海洋环境的义务。各国应采取一切必要措施防止、减少和控制海洋环境污染,开展全球性或区域性的环保合作,制定防止、减少和控制海洋环境污染的国际规则和国内法律等。其中,《联合国海洋法公约》第234条“冰封区域”条款还赋予了沿海国保障其专属经济区内的冰封区域免遭污染的国内立法权,沿岸国可以制定比现有环保规则更严格的法规。由此可见,《联合国海洋法公约》虽然“重视法律规范的目标与框架但并不作僵化的规定”[18],公约的能动性和灵活性使得其能够在复杂的国际事务中协调各方利益,促成国际合作以达到海洋环境保护的目的。为此,《联合国海洋法公约》是北方航道环境保护的首要法律依据。

(二)其他主要国际法规范

1.1973年《防止船舶造成污染国际公约》及其1978年议定书

1973年《国际防止船舶造成污染公约》(下称MARPOL73)及其1978年议定书(下称MARPOL73/78)是国际海事组织制定的旨在规范海上航运排污标准、保护海洋环境具有约束力的重要法律文件。公约适用于北极地区,因此它也可以为北方航道的环境保护提供法律支持。MARPOL73由20条正文、2个议定书和5个附则组成,公约对防止、减少和控制船舶因故意、任意或意外事故而对海洋排放污染物作了较为全面具体的规定。而基于环保的需要和发展,1978年国际海事组织对MARPOL73进行了修订并通过了MARPOL73/78,MARPOL73/78成了至今防止船舶污染方面的最全面、管理最严格的国际公约。[19]例如,修改后的公约强制性地要求油轮必须建置排污监控系统,对油轮的油污排放量进行了更严格的限制。此外,公约还关注到了因船舶所造成空气污染问题,故在前五个附则的基础上新增了附则Ⅵ防止船舶造成空气污染规则,以对船舶的大气排放物进行有效管制。有学者认为,MARPOL73/78最大的贡献在于动摇了船旗国的管辖权,为沿海国管辖权制度开了绿灯。[20]因此,若沿海国以外的其他国籍船舶在北方航道航行过程中存在违反公约规定的情形,不仅船旗国有权实施管辖,沿海国也同样有权对违法船舶采取制裁措施。

2.《极地水域船舶航行规则》

《极地水域船舶航行规则》(下称《极地规则》)是国际海事组织专门针对极地区域的特殊生态环境而制定的具有强制拘束力的国际法律规范,它已于2017年1月1日正式生效。从内容向度上看,《极地规则》是一部综合性的法律规范,它由安全措施和环保措施两部分组成,并且每部分都包含了必须遵守的强制性规定和指导性质的建议性条款。而从结构向度上看,《极地规则》实际上是在MARPOL73/78的基础上对国际海事公约进行了发展和革新。具体而言,《极地规则》是以MARPOL73/78的附则作为其制定基础,《极地规则》的“防止油污染、防止散装有毒液体物质污染、防止包装有害物质污染、防止生活污水污染以及防止垃圾污染”五个环保章节的内容与MARPOL公约的五个附则遥相呼应。国际海事组织通过修改MARPOL公约的方式赋予《极地规则》强制效力,但相比于MARPOL公约,《极地规则》对环境保护的要求却更为严格。例如,《极地规则》规定任何船舶都不得将任何油类或含油混合物排放入海;载有有毒液体的船舶要在极地水域航行须经主管机关的核准;在冰区水域排放生活污水距离冰架或陆缘应不少于30海里。[21]《极地规则》的出台标志着国际社会在北极海域生态环境保护方面迈出了关键性的一步,所有在北方航道通行的船舶都应自觉遵守《极地规则》的环保规定。生效后的《极地规则》与其他国际海事公约一道构筑起北方航道环境污染的“隔离墙”与“防护网”。

(三)俄罗斯国内立法

北方航道的绝大部分航段位于俄罗斯北部沿海地区,俄罗斯主张北方航道的范围覆盖其内水、领海及专属经济区,对北方航道享有管辖权。作为沿海国,俄罗斯制定了一系列控制船舶污染、保护航道生态环境的法律规章,这些法律对航行北方航道的船舶具有实际约束力。

在苏联时期,俄罗斯就制定了《1984年加强毗邻苏联北方沿海地区和北极地区环境保护的法令》《1985年苏联专属经济区海洋环境保护与养护法》和《1989年改善苏联北方沿海附近海域和极北地区生态状况的措施》《北方海航道海路航行规则》等多部环保法律。而为了进一步加强对北方航道的环保力度,2012年俄罗斯对《北方海航道海路航行规则》进行修改,制定了《北方海航道水域航行规则》。依据最新的航行规则,计划进入北方航道水域的船舶必须提前向北方海航道管理局提交申请及证明材料,管理局经审核后认定其符合要求才准予发放航行许可证,这在很大程度上阻止了不符合航行环保标准的船舶进入北方航道。除此之外,2016年修订后的《俄罗斯联邦商业航运法》还要求申请在北方航道航行的船舶必须提交相应的经济担保文件,保证其可以承担因船舶污染而引起的民事损害赔偿责任。俄罗斯的国内立法也构成了北方航道水域环保法律体系不容忽视的重要组成部分。

不能给市场做人工呼吸


  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1287353      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】

热门视频更多