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【期刊名称】 《中国法律》
中国校园安全立法初论
【作者】 张晶【作者单位】 武汉大学
【分类】 立法学【期刊年份】 2010年
【期号】 5【页码】 24
【全文】法宝引证码CLI.A.1154012    
  一、引子
  2010年三月到五月间,全国连续发生了多起校园伤害事件,使得校园安全问题上升至国家高度,成为社会各界较为关注的热点话题。为了防止不法分子继续对学生造成伤害,全国各地普遍采取了为学校增配保安,在学校周边加强警务巡察,为学校保安配备警用装置等措施来防范校园伤害事件再度发生。但笔者以为,这些安保措施都是事件发生後为预防继续犯罪所采取的应急之举,如果仅仅采取这些措施,则有治标不治本的嫌疑。要想从根本上解决校园安全问题,须积极寻找治本良策,即在深刻总结这一系列恶性案件教训的基础上,尽快启动《校园安全法》的立法工作。通过校园安全立法,建立一整套规范校园安全管理的法律法规和制度措施,将校园安全工作纳入法制化管理的轨道。
  二、立法现状
  校园是学生求知的乐园,不应充满危险和威胁,“一个没有安全保障的学校,绝对不是一所合格的学校”。为了实现校园安全化,给学生营造一个安全而健康的校园环境,必须采取有效的防范措施,而法律特有的强制性和权威性则是确保学校及师生安全的一道坚固屏障。
  目前,我国还没有一部单行法律对校园安全问题进行专门规定,只有一些相关基本法律在内容上对校园安全问题有所涉及或者有原则性规定,如《教育法》、《义务教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等。这些法律对校园安全管理的内容规定过于笼统,缺少现实的指导意义;对于学校的管理职能和监护责任规定过于泛化,在实践中缺乏可操作性;对于学生人身伤害案件的归责原则和处理标准没有具体规定,存在法律空白。
  从法规规章这个层面上讲,以校园安全管理为主要内容的行政法规和部门规章非常繁多。其中,《学生伤害事故处理办法》和《中小学幼儿园管理办法》是最具指导意义和代表性的。2002年8月21日,教育部颁布了《学生伤害事故处理办法》,确定了学校与学生之间是安全教育管理关系,而不是监护职责的委托,明确规定了学生伤害事故发生後学校及各方应承担责任及不承担责任的具体情况。2006年6月30日,由教育部牵头、十部委局联合共同发布的《中小学幼儿园安全管理办法》,明确规定了教育部门与其他各部门的安全管理责任,涵盖了校园安全工作的各个方面。这两个《办法》的颁布实施都有利于在校学生人身伤害事故的妥善处理。但是,两个《办法》作为国务院的部门规章,法律位阶和效力层级偏低,且受立法权限的禁锢,对于许多重大的理论与实践问题或者没有予以规定,或者规定得过于原则和抽象,有些条款甚至相互否定,不断受到法律界的质疑。
  因此,由全国人大常委会制定一部高位阶的《校园安全法》显得尤为重要。我们必须通过立法,把构建安全校园的内在需求与提供必要的条件从可能性转变为强制性,将政府、学校、个体等在校园安全管理中的权利与义务、利益与责任、奖励与惩处加以明确,而且要增强法律规定的订操作性和行为导向功能,为教育功能的实现创造一个相对稳定的环境。
  三、他山之石
  在如何通过法律制度有效地保障在校学生的安全和处理校园伤害事故方面,有很多国外经验可以借鉴。早在上个世纪,美国、日本等发达国家已从立法上将建设安全的学校确立为国家的教育目标之一,在《校园安全法》的基础上逐步构建起一套完备的校园安全法律法规体系,并且建立了包括校园警察和专门机构在内的安全工作体系。
  (一)美国中小学减的负已经加到家长身上了
  美国国会于1994年通过《2000年目标:教育美国法》(Goals2000: Educated America Act),将国家教育目标增加为8项,其中第7项目标即为“安全的学校”。为实现这一目标,美国国会又在同年通过了《安全学校法》(Safe Schools Act of 1994),旨在帮助地方学区实现更为安全的联邦计划,鼓励他们为消除犯罪、暴力、吸毒以及不良纪律而展开竞争,争取获得联邦经费的资助。除此之外,美国关于校园安全的立法还有《校园禁枪法》(GFSA)、《改善校园环境法案》(IASA)、《校园、社会禁毒及安全法案》(SDFSCA)等,各州还根据具体情况有自己的立法。纵观美国校园安全的法规政策,可谓包罗万象,几乎覆盖了各个方面。
  20世纪60年代,为了预防暴力犯罪入侵校园,维护校园治安秩序,美国各州相继通过立法程序设立了校园警察制度,依靠警力保障校园安全。并且赋予了校园警察与普通警察同样的执法权—可以携带警械和拘捕犯人。不同的是,美国校园警察实行的是校长领导的独特管理体制,与州和联邦警察没有隶属关系;工作中除受国家和州法律制约之外,还受学校对校园警察所作规定的制约。校园警察的本职是预防校园暴力,除此之外,还向学生提供安全服务及相关的法律教育。
  此外,美国还设立有专门的长期性固定机构来保障校园安全措施的实施,这些机构都有专项的资金实施相关的项目和计划,例如美国校园安全服务署、全国校园安全协会理事会等。
  (二)日本
  日本历来以社会治安状况好,刑事犯罪率低而被誉为世界上最安全的国家之一,但是其校园安全也是一个令许多教育工作者和管理部门深感不安并试图通过立法加以解决的问题。日本国会于1959年12月审议并通过了《学校安全协会法》,将学校安全分为安全教育和安全管理两大部分,要求各个学校都必须制定安全管理条例,向学生讲解有关安全常识和技能,防患于未然。随後又相继颁布或修订了《体育振兴法》、《学校保健法》和《学校饮食供给法》,并在此基础上初步建立了以体育、保健和饮食供给为主要内容的校园安全体系。
  2001年6月,震惊全国的池田小学惨案,促使日本社会再次深刻反省在校园安全管理方面存在的漏洞。2003年,文部科学省(相当于我国的教育部)公布的《合意书》除了向受害者家属表示深切歉意、承担赔偿责任之外,最重要的是提出了为防止悲剧再次发生所采取的安全对策。例如,在学校、幼儿园等少年儿童集中的地方,设置“警察巡逻区”并设立标志牌,向学校派遣警备人员,在校园内设置录像监控系统,强化小学生集体上学措施,设立“儿童报警110”救助电话,呼吁地方志愿者团体协助校园安保等。之後,日本教育法学会提出了《学校安全法》草案,并在2006年公布了修订後的第二稿,内容包括规定国家、政府、地方公共团体有制定学校安全最低基准的义务;学校的设置者及学校本身有保障学生人身安全的责任;国家级的学校安全政策和基本计划制定、

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