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【期刊名称】 《云南大学学报法学版》
城管执法的失灵与重构
【副标题】 以小商贩治理为例
【英文标题】 The failure enforcement and reconstruction of urban activities
【作者】 刘华【分类】 行政管理法
【中文关键词】 城管执法;小商贩;治理;失灵;重构【文章编码】 CN53—1143/D(2009)01—0095—05
【期刊年份】 2009年【期号】 1
【页码】 95
【摘要】

目前,在城市管理方面暴露出了很多问题,特别是“小商贩”更是城管的老大难问题,其存在的问题有目共睹。产生这种现象的原因具有多方因素,其中管理模式的缺陷是产生这些问题的重要因素之一。本文通过梳理城市管理模式中存在的问题,以相关理论为指导,提出改进意见。

【全文】法宝引证码CLI.A.1146358    
  
  小商贩治理问题是当前热点问题,政府、媒体、学界都对其进行关注、研究。我们若从规范法学角度观察,会发现小商贩就是一群扰乱社会秩序、破坏城市环境卫生的人,城管对其执法无可厚非。至于如何消除执法中出现的“两暴”问题,也是在承认现有管理体制的前提下,完善现有体制的问题。但法具有社会制约性,任何法律都是在社会中运行,深受社会结构的影响。简单的法条主义往往忽视这些深层社会因素,从单纯的法律视角出发,最终使执法难以进行,法律难以实现。小商贩治理中的困境就是对这一思维模式弊端的折射。这种管理模式忽视小商贩存在的社会合理性,试图依靠单纯的行政力量清理小商贩,结果是小商贩人数不减反增,执法行为难以得到广大市民认同。本文主要通过对现有管理模式的探讨,分析其执法失灵的原因,并提出自己的观点。
  一、城管执法的模式
  城管执法始于上世纪80年代,随着中国城市化进程加快,城市需要管理,执法队伍应运而生。最初的执法仅是临时性机构,由各部门临时抽调人员进行街上巡逻。但是,执法权分散于各个部门,其弊端在于多头执法、重复处罚、效率低下、职责交叉、机构膨胀、执法扰民。1996年《行政处罚法》颁布,为相对集中处罚提供法律依据,[1]同年《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》(国发(1996)13号)开始推行试点工作,并于1997年5月率先在北京宣武区进行试点。到2002年为止,全国共有3个直辖市和79个城市开展了相对集中处罚权试点工作。[2]
  从具体管理体制的角度讲,一项管理目标的实现需要纵横两方面的共同协作才能完成。纵向为领导体制,即上级对下级的指挥、调度。城管执法的管理体制几经调整,目前各地普遍实行的是“两级政府,三级管理,管理中心下移”的管理方式。[3]横向为协作关系。这既包括职务协作也包括公务协作。[4]当前的职务协作主要是通过政府定期主持工作联席会议和各部门之间联合执法的方式进行,而行政协作是通过“四进”社区的方式搞好与居委会、物业公司、学校、机关等组织的协作。2002年10月30日,北京市第四次城市管理工作会议提出了“城管监察进社区,实现一区一员,加强城市环境管理”的要求。城管进社区的内容为,管理网络进社区、管理内容进社区、管理手段进社区、法规宣传进社区。
  图1:纵横模式的管理示意图
  图(略)
  城管自身的执法主要有两种:一是集中力量打歼灭战 ,针对城市顽疾进行集中专项治理。《北京青年报》报道,奥运期间,海淀城管开始专项治理活动,仅就无照经营一项,“截至5月底,海淀城管共查处无照经营7800余起。”[5]昆明2005年9月1日下午4点各区进行占道经营整治。此次整治共投入执法人员436人次,车辆112辆次,经过历时5个小时对近30余条主要街道路段的联合整治共取缔占道经营、流动摊点460余起,收缴销毁占道物资1400余公斤。[6]二是坚守岗位打持久战。城管推行“网格化”管理模式,将辖区划分成若干块,每块派专人管理。例如北京东城区“将东城全区25.38平方公里范围划分为1652个网格单元,由城市管理监督员对所分管的单元实施全时段监控,同时明确各级地域责任人为辖区城市管理责任人。”[7]同时,“在城八区38个重点点位、35条主要大街,实行人员定点监控、车辆巡查执法试点工作,努力达到部分重点地区全天候、全覆盖、精细化的管理水平。做到每一个重点地区或点位,均有专人、专车值守,达到时间、地域、责任的无缝衔接。”[8]
  二、城管执法失灵的表现
  (一)执法能力不足
  执法能力不足一般表现为公共资源配给不足,比如经费、设备、人员配给等不足以完成相应的执法任务。管理范围、管理事项过于宽泛,而经费、执法力量有限。笔者在调查中,昆明一队执法人员说,他们一年的办公费用平均一人一年仅6000元左右,这难以满足他们日常的办公开支。以北京为例,北京目前现有工作人员5031人,其中取得执法资格的有4982人。2003年8月,市综合行政执法局与市劳动和社会保障局,市民政局联合下文,聘用了2000名协管员,协管员不具有执法权,只是协助管理。所以,现在参与到综合行政执法中的人员至少有7000人。而其管辖的范围涉及整个北京市的城市环境卫生,其处罚权涉及13个方面308项职权。治理对象更是数目庞大,以小商贩来说,据《北京市2003年外来人口动态监测调查公报》显示,2003年北京市409.5万流动人口中,摊点经营人员占8.8%,依此数字北京有30多万名小商贩。[9]而5000千的城管除了管理其他处罚案件外,还要花很多公共资源管理小商贩这样游离性强的对象,其难度可想而之。
卡在了奇怪的地方

  (二)执法效果欠佳
  小商贩面对城管执法,一般采取拖延战术,[10]游击战术,更甚者采取暴力抗法等方式进行抵抗。这种现象的存在削减了执法效果,加深了社会对城管执法能力的怀疑。笔者曾经对中关村附近的一条街道调查发现,城管采取坚守岗位的时候,的确没有小商贩在附近买卖,而是在附近的小街上等着城管下班,即使到晚上10点,只要城管一下班,他们就“上班”,在车站周围摆摊做生意。城管人员对这种“游击战术”也无可奈何。同时,该种执法方式还滋生许多其他治安、犯罪等问题。2006年,北京市城管遇到暴力抗法、妨碍执行公务事件共149起,执法人员受伤149人,其中,查处无照经营发生89起,占60%。[11]一方面是暴力抗法,另一方面执法队伍内部也存在权力寻租等问题。这样的权力寻租事件虽然在整个城管队伍中属于少数,但其影响是恶劣的,它使得城管执法的公信力大大降低。
  (三)执法的正当性受到怀疑
  城管执法经常在公平与效率、公益与私利之间难以平衡取舍,因此,他在维护城市环境卫生的同时,也对公民权益、公民自由造成一定制约。公众因此对其缺乏信任感,对其执法状况感到不满,进而对其执法的正当性产生质疑,对其管理的必要性和可能性产生怀疑。有人就批评说:“在任何时候,民生都是第一位的,老百姓的饭碗比什么‘文明’都重要。……个别地方政府为了自己的面子,为了满足自身的权力妄想,连他们的生计也不顾了。”[12]
  三、城管执法失灵的原因
  (一)管理模式无法适应社会变化
  “猫鼠游戏”的大量存在,说明小商贩的治理效果欠佳。其原因是多方面的,其中既有体制不畅,权责不清的问题,也有摊子大、人员少、执法手段单一的问题。但是通过对现有管理方式的分析,我们可以看到城管或政府看待小商贩的视角是如何消除这一社会现象,却没有或很少考虑这一现象是如何产生的?如何会在城市中长期存在?谁是他们的买方?不弄清这些问题,就根据“秩序、清洁、环境、卫生”的要求取缔小商贩,就很难对症下药,治理好小商贩。如前所述,小商贩是我国城乡二元结构与城市化进程中必然出现的社会现象。1978年,随着家庭联产承包责任制的推行、户籍制度的相对松动和农业技术的推广,农村大量的剩余劳动力需要寻找出路,他们很多选择到城市打工寻找就业机会。北京存在30多万的小商贩就是对以上现象的反映。我国当前又开始新一轮推行农村土地流转制度改革,这会进一步促使农民与土地脱钩,农村劳动力的流动会更加频繁。北京如此,远在西南的昆明情况也不乐观。据统计“在‘十一五’期间,昆明城镇新增劳动力12至13万人需要就业;滞留在再就业服务中心的4000名下岗职工需要进行分流安置;国有企业就业转失业人员重新就业的压力比较大;……将输出转移20万的农村富余劳动力,同时还有近60万的农民失去土地需要转移就业。”[13]昆明每年还有上百万外来人员来昆就业,按照昆明现在GDP增长速度所创造的就业岗位计算,“十一五”期间将有5至8万新增劳动力没有岗位。在总量矛盾突出的情况下,很多就业人员由于受文化素质、职业技能的制约,就业困难。小商贩这种成本低廉,技术含量低的生存方式自然是其优先选择。可以预见,以后的小商贩还会增加,城管执法将会面对更大的压力。在城市一面,城市的发展在催生了部分富人的同时,也制造了很多穷人。他们的经济收入决定了其生活的拮据,他们是小商贩得以存在的需求因素。《中国青年报》2007年初做过一项调查,“调查显示,43.5%的公众‘经常在街边小摊买东西’,51.2%的公众‘偶尔买一些’,‘从来不买’的公众只有5.4%。此外,70.6%的公众对此明确表示反对城管部门查抄小摊贩——因为‘小摊贩给市民生活提供了极大便利’!”[14]
  (二)管理思路简单化、绝对化
  我们常看到的执法现象是执法者一肚委屈,违法者满腹牢骚,旁观者批评执法,同情违法。这样的执法结果,反映我们的执法思路存在问题。本文认为不足体现在两个方面:
  一是城市规划单一。北京的城市规划充分体现了“规范、有序、整洁”的现代化理念。它给城市的每块地方都赋予其相应的功能:宽敞的马路供车辆通行;笔直的街道供人行走;路边的树木绿化城市;购物有大超市;休闲有商业区。整个城市规划体现了理性的思维逻辑。但该种规划忽视的基本事实是:人在大多时候其

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