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【期刊名称】 《现代法学》
论中国人权保障的四类规范及其相互关系
【英文标题】 Four Kinds of Norms of Human Rights Protection and Their Relations
【作者】 常健
【作者单位】 南开大学周恩来政府管理学院{副院长,教授,博士生导师}
【分类】 公民权利
【中文关键词】 人权保障;法律规范;行政规范;社会规范;执政党规范
【英文关键词】 Human Rights Protection; Legal Norms;Administrative Norms;Social Norms;Governing Party Norms
【文章编码】 1001-2397(2015)02-0016-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 2
【页码】 16
【摘要】

中国人权保障规范的主要形式可以根据规范制定主体分为执政党规范、法律规范、行政规范和社会规范。随着依法治国方略的推进,法律规范正在成为人权保障的主导规范。但这并不意味着要排除人权保障的其他规范形式,而是要建立法律规范与其他规范的制约和联系机制,包括适时转化机制、实施监督机制、细化补充机制和合法性审查机制。

【英文摘要】

The norms for protecting human rights in China can be divided into four kinds in terms of the setters of the norms:the legal norms,the administrative norms,the social norms and the ruling party norms With the advance of the strategy of ruling the country by law, the legal norms are becoming dominant norms of human rights protection. However,it doesnt mean to exclude other norms of human rights protection,but to establish the mechanisms that linking the legal norms and other norms,including the timely transformation mechanism,supervision mechanism,detailed supplementary mechanism and legitimacy review mechanism.

【全文】法宝引证码CLI.A.1203490    
在中央确立的依法治国和建立法治国家的战略背景之下,人权保障的四种规范之间的关系正在发生着更加深刻的变化。深入研究这些规范之间的联系和区别,将有助于进一步明确人权保障法律规范的地位和作用,结合中国的具体国情对人权作出更全面、更有效的保障。
  一、人权保障四类规范的区分
  人权保障规范的形态从制定主体角度大体可以分为四类:执政党规范、法律规范、行政规范和社会规范。执政党规范是中国特有的一类规范,它包括中国共产党制定和发布的各种法规和规范性文件,法规包括党章、准则和条例,规范性文件包括各种规则、规定、办法和细则。法律规范是立法机构制定的规范,包括全国人大及其常委会制定和通过的各项法律,以及省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规。行政规范是行政机构制定的规范,包括国务院制定并公布的行政法规,在《立法法》施行以前经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规,在《立法法》施行后由国务院各部门制定并公布的行政规章,由各省、自治区、直辖市的人民政府和省、自治区的人民政府所在地的市以及国务院批准的较大市的人民政府制定和公布的行政规章,以及由国家行政机关制定的其他行政规范性文件。社会规范是社会组织制定的规范,包括人民团体、行业协会、学术团体、慈善公益组织等制定和公布的规范性文件。
  四种规范的划分与通常对党规党法和法律、法规、规章及规范性文件的划分有些不同。首先,通常所说的“法规”可以分为两类:一类是由地方人民代表大会及其常务委员会这样的地方立法机构制定和通过的法规,应当被归类为“法律规范”;另一类是由国务院这样的行政机构制定和发布的法规,应当被归类为“行政规范”。其次,通常所说的“规章”和“规范性文件”主要是指政府行政机关制定的具有普遍约束力的文件,它属于“行政规范”;但还有另外两类规章和规范性文件,一类是由人民团体、行业协会、学术团体和慈善公益组织制定的具有有限约束力的规范性文件,它属于“社会规范”;另一类是由中国共产党制定的规范性文件,它属于“执政党规范”。
  人权保障四类规范的区分,有助于明确规范的建立与实施之间的关系。执政党规范是由执政党自己制定和实施的。法律规范是由广义上的立法机关来建立的,但立法机关并不负责实施,只有监督权和最终解释权,实施工作是由司法机关和行政机关来承担的。行政规范是由行政机关来定立的,行政机关同时负责行政规范的解释、实施和监察,立法机关只负责审查行政规范与法律规范的一致性。社会规范则是由社会组织自己来制定、解释、实施和检查的,其是否违背法律和法规,是由司法机关来裁定的。
  四类规范在定立、实施与监察方面的不同结构关系,会对到规范的内容和实施产生深刻的影响。当规范的定立者与实施者处于分离状态时,规范的内容主要反映的是定立者的意图而非实施者的意图,但与此同时,实施者在执行这类规范时的动力就会相对较弱,并且在实施中更容易因自身的利益和主张而偏离规范的本意;因此需要定立者的督促和监察。与此相反,当规范的定立者与实施者是同一主体时,规范的内容既反映了定立者的意图,也反映了实施者的意图,在实施时不容易出现因实施者的利益和主张而偏离规范定立的意图,但这种规范与上位规范的一致性需要外部审查。
  具体到四类规范来说,执政党规范直接反映了执政党的意图,实施动力强,偏差少,它对于其他三类规范有重要的影响。法律规范代表了立法机关的意图,但在实施中的动力相对较弱,也更容易出现执行偏差。行政规范直接反映了行政机关的意图,实施动力更强,偏差更少,但会产生与法律规范之间的不一致,需要进行合法性审查。社会规范直接反映了社会组织的意图,实施动力强,偏差少,是社会组织自我约束的方式。
  人权是最普遍的权利要求,从这个角度来说,它最需要具有普遍约束力的法律规范的保障。但法律规范如果缺乏有效的监督机制,其实际的实施效果就更容易不尽如人意。用行政规范来保障人权,虽然执行力更强,但由于它是行政机关自身定立的,会更多地反映行政机关本身的偏好,因此,在面对行政权力与公民权利之间的张力关系时,会迎合行政权力的偏好。这种规范的意图表达与执行力之间的差异,是我们制定和实施人权保障规范应当考虑的问题。
  二、人权保障四类规范的功能侧重
  从中国人权保障的现实来看,执政党规范、法律规范、行政规范和社会规范同时存在,并在保障功能和范围上各有侧重。
  (一)执政党规范
  在中国,作为执政党的中国共产党制定和发布的党内法规和规范性文件具有特别重要的规范性功能。《中国共产党章程》是执政党的最根本法规,其中规定了党的宗旨和党员的基本权利。中共十七大将“尊重和保障人权”写进《中国共产党章程》。此外,中国共产党颁布的一系列党内法规和规范性文件也有很多涉及人权保障的内容,例如,中共中央颁布的《中国共产党巡视工作条例(试行)》、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部选拔任用条例》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》,中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》,中共中央政治局作出的《关于改进工作作风密切联系群众的规定》,中共中央组织部、人力资源和社会保障部关于印发《公务员申诉规定(试行)》等。这些规范对于防止党员干部侵犯公民权利发挥着重要作用。
  (二)法律规范
  人权保障法律规范的主要功能,是确立基本人权、禁止对人权的侵犯、设定对侵犯人权的救济。具体来说,宪法在人权保障方面的主要功能是确立基本人权;实体法的功能是将宪法确立的各项人权予以更具体的规定,同时规定对侵犯人权的责任追究;程序法的功能在于规定各项人权的保障和救济程序;地方法规的功能是根据本地的具体情况将国家人权保障法律的要求作出更细化的规定。
  在中国,现行《宪法》明确规定了“国家尊重和保障人权”的基本原则,并在第二章“公民的基本权利和义务”中规定了公民所享有的基本人权。在公民权利与政治权利方面,公民享有生命、自由和人身安全的权利,不受奴役和酷刑的权利,人格权,平等权,获得公正审判的权利,住宅和通信不受干涉的权利,国籍权,婚姻和家庭权,财产权和迁徙自由,宗教信仰、发表意见和集合结社的权利,选举、担任公职和参与决策的权利,知情权与监督权。在经济、社会和文化权利方面,公民享有工作权,基本生活水准和社会保障的权利,健康权,受教育权,文化权利,环境权。同时,现行宪法对妇女、儿童和老人、华侨、归侨和侨眷、残疾人和外国人的权利分别作出了原则性的规定,以指导实体法与程序法中具体人权保障条款的确立。
  中国的各种具体法律对人权保障的规定如表1所示:
  表1:涉及人权保障的国家法律

┌───────┬───────────────────┬───────────────────────────────────────────┐
  │类别     │权利                 │相关法律                                       │
  ├───────┼───────────────────┼───────────────────────────────────────────┤
  │公民权利和政 │生命、自由和人身安全的权利      │《刑法》、《民法通则》、《刑事诉讼法》、《治安管理处罚法》、《国家赔偿法》      │
  │治权利    ├───────────────────┼───────────────────────────────────────────┤
  │       │不受奴役的权利            │《劳动法》                                      │
  │       ├───────────────────┼───────────────────────────────────────────┤
  │       │不受酷刑的权利            │《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》                         │
  │       ├───────────────────┼───────────────────────────────────────────┤
  │       │人格权                │《民法通则》、《刑法》、《治安管理处罚法》                      │
  │       ├───────────────────┼───────────────────────────────────────────┤
  │       │获得公正审判的权利          │《刑法》、《刑事诉讼法离婚不离婚是人家自己的事》、《民事诉讼法》、《行政讼法》                │
  │       ├───────────────────┼───────────────────────────────────────────┤
  │       │住宅和通信不受干涉的权利       │《邮政法》、《刑法》、《刑事讼法》、《治安管理处罚法》                │
  │       ├───────────────────┼───────────────────────────────────────────┤
  │       │婚姻家庭权利             │《民法通则》、《婚姻法》                               │
  │       ├───────────────────┼───────────────────────────────────────────┤
  │       │私生活不受干涉的权利         │《侵权责任法》                                    │
  │       ├───────────────────┼───────────────────────────────────────────┤
  │       │财产权                │《民法通则》、《物权法》、《著作权法》、《专利法》、《商标法》、《继承法》、《刑法》 │
  │       ├───────────────────┼───────────────────────────────────────────┤
  │       │宗教自由权利             │《刑法》                                       │
  │       ├───────────────────┼───────────────────────────────────────────┤
  │       │言论自由权利             │《民法通则》                                     │
  │       ├───────────────────┼───────────────────────────────────────────┤
  │       │集会权利               │《集会游行示威法》                                  │
  │       ├───────────────────┼───────────────────────────────────────────┤
  │       │结社权利               │《工会法》、《劳动法》                                │
  │       ├───────────────────┼───────────────────────────────────────────┤
  │       │选举和参与决策的权利         │《选举法》、《全国人民代表大会代表和她方各级人民代表大会组织法》、《村民委      │
  │       │                   │员会组织法》、《居民委员会组织法》、《刑法》、《立法法》               │
  │       ├───────────────────┼───────────────────────────────────────────┤
  │       │担任公职的权利            │《公务员法》                                     │
  │       ├───────────────────┼───────────────────────────────────────────┤
  │       │知情权与监督权            │《保守国家秘密法》、《档案法》、《消费者权益保护法》                 │
  ├───────┼───────────────────┼───────────────────────────────────────────┤
  │经济、社会和文│工作权                │《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》、《安全生产法》、《职业病防治法》、《矿  │
  │化权利    │                   │山安全法》、《海上交通安全法》、《煤炭法》、《工会法》                │
  │       ├───────────────────┼───────────────────────────────────────────┤
  │       │基本生活水准的权利          │《农业法》、《产品质量法》、《食品安全法》、《水法》                 │
  │       ├───────────────────┼───────────────────────────────────────────┤
  │       │社会保障权利             │《社会保障法》、《劳动法》、《社会保险法》                      │
  │       ├───────────────────┼───────────────────────────────────────────┤
  │       │健康权                │《传染病防治法》、《职业病防治法》、《国境卫生检疫法》、《母婴保健法》、《献血    │
  │       │                   │法》、《体育法》、《食品安全法》、《药品管理法》                   │ 
  │       ├───────────────────┼───────────────────────────────────────────┤
  │       │受教育权               │《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》、   │
  │       │                   │《教师法》、《未成年人保护法》                            │
  │       ├───────────────────┼───────────────────────────────────────────┤
  │       │文化权利               │《著作权法》、《文物保护法》、《非物质文化遗产法》                  │
  │       ├───────────────────┼───────────────────────────────────────────┤
  │       │环境权                │《环境保护法》、《环境影响法》、《土地管理法》、《渔业法》、《可再生能源法》、    │
  │       │                   │《水土保持法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防冶   │
  │       │                   │法》、《节约能源法》、《海洋环境保护法》、《循环经济促进法》、《城乡规划法》、《刑  │
  │       │                   │法》、《侵权责任法》、《民法通则》                          │
  └───────┴───────────────────┴───────────────────────────────────────────┘


┌──────┬──────┬─────────────────────────┐
  │类别    │权利    │相关法律                     │
  ├──────┼──────┼─────────────────────────┤
  │特殊群体权利│妇女权利  │《妇女权益保障法》、《继承法》、《土地承包经营法》│
  │      ├──────┼─────────────────────────┤
  │      │儿童权利  │《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》    │
  │      ├──────┼─────────────────────────┤
  │      │老年人权利 │《老年人权益保障法》               │
  │      ├──────┼─────────────────────────┤
  │      │残疾人权利 │《残疾人权利保障法》               │
  │      ├──────┼─────────────────────────┤
  │      │少数民族权利│《民族区域自治法》                │
  └──────┴──────┴─────────────────────────┘

  地方立法是人权保障法律规范的另一种形式。现行《宪法》100条规定:“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。”1986年修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》进一步规定:“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。”2000年通过的《立法法》63条规定:“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”
  各地制定的人权保障地方性法规如表2所示。
  表2:涉及人权保障的地方性法规

┌───────┬─────────────┬───────────────────────────────────────┐
  │类别     │权利           │各地相关法规(例)                              │
  ├───────┼─────────────┼───────────────────────────────────────┤
  │公民权利和政 │生命、自由和人身安全的权利│北京市《食品安全条例》、《消防条例》、《安全生产条例》            │
  │抬权利    ├─────────────┼───────────────────────────────────────┤
  │       │获得公正审判的权利    │各地《法律援助条例》                             │
  │       ├─────────────┼───────────────────────────────────────┤
  │       │财产权          │各地《国有土地上房屋征收与补偿条例实施细则》、《房地产登记条例》、《住宅物  │
  │       │             │业管理规定》                                 │
  │       ├─────────────┼───────────────────────────────────────┤
  │       │宗教自由权利       │各地《宗教事务管理条例》                           │
  │       ├─────────────┼───────────────────────────────────────┤
  │       │言论自由权利       │上海市《出版物发行管理条例》、天津市《电子出版物管理条例》、福建省《图书书  │
  │       │             │刊出版管理条例》、河北省《图书书刊出版管理条例》               │
  │       ├─────────────┼───────────────────────────────────────┤
  │       │选举和参与决策的权利   │上海市《罢免和补选各级人民代表大会代表程序的规定》、《人民代表大会常务委   │
  │       │             │员会任免国家机关工作人员条例》,各地《村民委员会组织法实施办法》、《居民委  │
  │       │             │员会组织法实施办法》,如广东省《村民委员会选举办法》             │
  │       ├─────────────┼───────────────────────────────────────┤
  │       │担任公职的权利      │各地《县级以上地方各级人民政府任免工作人员暂行办法》             │
  ├───────┼─────────────┼───────────────────────────────────────┤
  │经济、社会和文│工作权          │上海市《职业病防治条例》                           │
  │化权利    ├─────────────┼───────────────────────────────────────┤
  │       │基本生活水准的权利    │北京市《食品安全条例》、《生活饮用水卫生监督管理条例》            │
  │       ├─────────────┼───────────────────────────────────────┤
  │       │健康权          │上海市《职业病防治条例》、《精神卫生条例》、《艾滋病防治办法》、《发展中医条 │
  │       │             │例》、《献血条例》、《母婴保健条例》                     │
  │       ├─────────────┼───────────────────────────────────────┤
  │       │受教育权         │上海市《终身教育促进条例》                          │
  │       ├─────────────┼───────────────────────────────────────┤
  │       │文化权利         │北京市《图书馆条例》、广西壮族自治区《著作权管理条例》、山东省《著作权保护  │
  │       │             │条例》、上海市《文物保护条例》、吉林省《文物保护管理条例》、山东省《文物保护 │
  │       │             │条例》                                    │
  │       ├─────────────┼───────────────────────────────────────┤
  │       │环境权          │上海市《环境保护条例》                            │
  ├───────┼─────────────┼───────────────────────────────────────┤
  │特殊群体权利 │妇女权利         │各地《妇女权益保护条例》、《〈中华人民共和国妇女权益保障法〉实施办法》    │
  │       ├─────────────┼───────────────────────────────────────┤
  │       │儿童权利         │各地《未成年人保护条例》、  


  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}江泽民.高举邓小平理论伟大旗帜,把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪—江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告(1997年9月12日)[C]//中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编,北京:人民出版社,1997.

{2}习近平.习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话(2012年12月4日)[N].人民日报,2012-12-05(02).

{3}中共中央.关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M]北京:人民出版社,2014.

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