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【期刊名称】 《福建政法管理干部学院学报》
生存保障VS.资源优化:我国农村宅基地使用权制度的解构与重建
【作者】 陈荣文【作者单位】 福建社会科学院
【分类】 物权
【中文关键词】 物权;用益物权;宅基地使用权;生存利益
【文章编码】 1009-9093(2007)-02-0042-05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 2
【页码】 42
【摘要】

我国现行农村宅基地使用权制度以对农民“居者有其屋”的生存利益的保障为其核心,且这种保障性制度设计贯穿始终,其弊病是降低了农村宅基地使用权的使用效率,消减了它的财产权性质,从而在保障农民生存权的同时漠视了他们的发展权。农村宅基地使用权制度的重构,需要兼顾生存与发展,应将生存保障性的范围局限于农民基于其集体经济组织成员身份而无偿获得宅基地的分配即宅基地使用权的原始取得方面,此后则应张扬它的财产性权利性质,通过流通使其效率最大化。

【全文】法宝引证码CLI.A.1171797    
  一、对我国现行农村宅基地使用权制度的梳理
  经过对新中国建立以来我国现有全部涉及农村宅基地使用权问题的政策、法律、规章等认真、细致的耙梳,笔者认为,我国现行农村宅基地使用权制度的基本框架与主要内容是:
  (一)农村宅基地所有权由农民所有转变为集体所有。由此引伸出的一个基本原则是宅基地所有权归集体,而使用权归农民。1950年《土地改革法》1条及1954年《宪法》8条明确规定实行农民土地所有制,国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。其后,我国效仿前苏联推行社会主义农业集体合作化运动,并相应地将农村土地的农民所有制改革为劳动群众集体所有制,其规定始自1962年中共中央《农村人民公社工作条例修正草案》,后为多层级政策、法规重申,最后由我国宪法与土地管理法所确认,成为一个基本原则。
  (二)农村宅基地使用权的设立。农村宅基地由村集体依法设立,其设立程序与原则主要有:
  1、由需用地农民提出申请,经村集体讨论决定、乡镇审核与县市审批。农村集体经济组织成员等需要宅基地建房的,应向本集体经济组织提出申请,并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的,报经乡(镇)审核后,报县(市)审批。
  2、审批宅基地需符合统一规划,合理布局,节约用地的原则。我国人多地少,珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策。因此,农村建房用地,必须统一规划,合理布局,节约用地。凡能利用荒地的,不得占用耕地;凡能利用坡地、薄地的,不得占用平地、好地、园地;凡是就地改造的,应充分利用原有的宅基地和村镇空闲地。严格控制占用耕地,不允许占用基本农田保护区的土地。为了节约用地,要因地制宜选择适当的建筑形式,在山区建房要依山就势,黄土高原可提倡修建窑洞,城市郊区和人多地少经济发达的地区,应鼓励有条件的农户建多层住宅。
  3、一户只能拥有一处宅基地,且宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但是,对基于合法原因(让与、继承)而致宅基地面积超标的,可作变通处理。如接受转让、购买房屋取得的宅基地,与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准,按照有关规定处理后允许继续使用的,可暂时确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地,可确定集体土地建设用地使用权,但须在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量。等以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时,再按当地政府规定的面积标准重新确定使用权,其超过部分退还集体。
  4、出卖、出租住房后再申请宅基地的,不予批准。
  (三)农村宅基地使用权的保有与行使
  1、宅基地使用权可长久行使,受法律保护。社员的宅基地,包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地,归各户长期使用,长期不变,集体经济组织应保护社员的使用权,不能想收就收,想调剂就调剂。
  2、宅基地上的附着物,由宅基地使用权人所有,可为买卖、租赁等处分。宅基地上的附着物,如房屋、树木、厂栅、猪圈、厕所等永远归社员所有,社员有买卖房屋或租赁房屋的权利。房屋出卖后,宅基地的使用权随之转移给房主,但宅基地的所有权仍归集体所有。
  3、宅基地使用权的权能受到限制,即不准对宅基地为出租、抵押、转让或买卖等。自1962年9月《农村人民公社工作条例修正草案》起,我国一些政策性文件规定,农村土地,包括宅基地,均属于集体经济组织(如生产队)所有,一律不准出租或买卖。1995《担保法》37条规定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。《土地管理法》(2004年)63条规定农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,从更宏观的角度限制了土地使用权的权能。
  另外,对违法出卖、出租宅基地使用权的,根据1982年国务院《村镇建房用地管理条例》第21条的规定,应限期将土地退回集体,没收全部所得款项,并处以罚款。不接我们电话 也不给拒接原因
  (四)宅基地使用权的流转
  现行政策法律禁止买卖、出租、抵押、擅自转让、违法转让宅基地使用权,但与此同时,基于对房屋所有权的尊重与保护,允许通过“地随房走”的方式移转宅基地使用权。当然,这种情况下发生的宅基地使用权的转让,只能是无偿的的,因而宅基地使用权不具有独立的价值。
  不仅如此,为了防止宅基地使用权以房屋所有权的形式实际流通,确保农村宅基地使用权的非财产性质,现行法律政策规定,宅基地不得直接或间接向城市居民转让,禁止城镇居民在农村购置宅基地。
  (五)农村宅基地使用权的管理
  1、依法收回空闲宅基地,防止宅基地闲置浪费。即社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地,由集体经济组织收回;对进入城镇的农户的宅基地,要适时转换出来,防止闲置浪费;对已经“农转非”的人员,要适时核减宅基地面积。
  2、禁止收取宅基地使用权有偿使用费。2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定,各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。
  3、加强农村宅基地登记发证工作。做到宅基地土地登记发证到户,变更时,变更一宗,登记一宗,充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用,切实保障“一户一宅”法律制度的落实。
  二、我国现行农村宅基地使用权制度的基本特点
  从权利的主体、客体与内容以及权利的取得、流转与消灭两方面进行分析,我国现行农村宅基地使用权制度有着以下几个方面的基本特点:
  (一)农村宅基地使用权的原始取得的主体具有特定性,或者说身份性色彩。农村宅基地使用权的取得,有的是直接由原先的宅基地所有权转化而来,有的是由农村村民向本集体经济组织申请得来,其原始取得的主体具有特定性,即归属于对宅基地拥有所有权的某集体经济组织。宅基地使用权的原始取得的前提条件是其集体经济组织的成员权。
  (二)农村宅基地使用权的取得与保有具有无偿性、农村宅基地使用权的存续具有永久性(无期限限制)。农村宅基地使用权作为对农村村民最基本的生存生活条件,实行无偿取得制度,使用权人可对其无偿使用、永续使用,具有明显的生存保障性质。
  (三)农村宅基地使用权的权能具有限定性。依我国《物权法》152条的规定,宅基地使用权是权利人依法对集体所有的土地享有的占有和使用的权利,权利人有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。将该条与《物权法》125条关于土地承包经营权以及第135条关于建设用地使用权的规定进行比对,我们不难发现,农村宅基地使用权不具有收益权能。这显然与《物权法》117条“用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利。”关于用益物权的一般定义有所抵触。正是因为农村宅基地使用权收益权能的阙如,现行政策、法律、法规均禁止农村宅基地使用权的有偿流转,从而阻绝农村宅基地使用权的出卖、买卖、出租、抵押等价值交换行为。
  换句话说,在现行法制下,农村宅基地使用权只具有使用价值而不具有交换价值。农村宅基地使用权是其集体经济组织成员权的衍生物,每个成员应该拥有且只能拥有一份面积确定的宅基地使用权并以户为单位集中使用,宅基地使用权人只能以居住为目的依法占有、使用其宅基地,即发挥其使用价值,而不能以融资、交换、买卖、租赁等方式实现其交换价值。
  (四)农村宅基地使用权具有从属性。虽然宅基地使用权人不得就宅基地单独为出卖、出租、抵押、转让,但因宅基地上房屋的所有权属于宅基地使用权人所有,宅基地使用权人对之享有完整的处分权,为保障房屋所有权人对其房屋的处分权,现行法律只能规定,在发生宅基地上的房屋所有权移转情形,宅基地使用权也随之移转于房屋的新所有权人,即“地随房走”,宅基地使用权具有从属性。
  (五)农村宅基地使用权具有生存保障性,缺乏财产性。如前所述,农村宅基地使用权基于其集体经济组织的成员权而原始取得,且其各别成员取得与持有的宅基地使用权的标的地块的面积是法定的(由地方性法规规定)、等额的;农村宅基地使用权的取得与保有,在权利人集体经济组织成员权存续期间,是无偿的、永久的;农村宅基地使用权具有身份权特色,因而不能通过出卖、买卖、出租、抵押而流转。由此可见,农村宅基地使用权具有身份性、生存保障性,但缺乏财产性。
  三、我国农村宅基地使用权制度的缺陷
  我国农村宅基地使用权制度,在其制度框架之内,至少具有以下几方面的内在冲突:
  (一)一户一宅与地随房走的矛盾。现行法律一方面明文规定一户只能拥有一处宅基地,但同时又承认宅基地使用权可随地上房屋所有权移转,即已拥有一处宅基地使用权的人可因房屋买卖或继承等合法原因而获得两处以上宅基地使用权。自相矛盾。
  (二)宅基地使用权潜在的类别性不合法理。现行宅基地使用权制度一方面认可基于“地随房走”,社员可基于对地上房屋的买卖或继承而取得其宅基地使用权,但为了维护宅基地使用权面积的限额性,又只能打上制度补丁,即规定在此情形,若两处以上宅基地使用权的面积超标,则超标部分的宅基地使用权就只能为支撑构筑其上的房屋而存在,不能如同分配得到的宅基地使用权一样具有永久性,一旦地上房屋灭失,则该超标部分的宅基地使用权即应收归集体。这样使得宅基地使用权具有了类别性,即除原始分配取得的宅基地使用权之外,嗣后取得的宅基地使用权实质上只是他主占有。
  (三)禁止买卖宅基地使用权与允许宅基地使用权随地上房屋所有权移转的矛盾。现行制度一方面禁止宅基地使用权的流转,但同时又规定宅基地使用权随地上房屋所有权一并移转,而且没有规定农村房屋买卖的买受人资格限制,从而使得禁止宅基地使用权买卖的规定可以合法规避。
  (四)从宅基地使用权的生存保障性来看,社员死亡后,其所享有的宅基地使用权理应由集体经济组织收回,但现行制度并无此规定。
  (五)根据宪法、民法通则等基本法律,城镇居民作为农村宅基地地上房屋所有权的继承人,享有继承农村房屋所有权的权利,又根据“地随房走”的宅基地流转原则,城镇居民从面可以享有农村宅基地使用权,但这显然与宅基地使用权的身份性相悖。
  (六)以户为单位行使宅基地使用权与宅基地使用权面积确定,一次取得原则相冲突。依生存保障性质,集体经济组织成员人均可取得一次面积特定的宅基地使用权,并以户为单位集中行使。但依现行农村宅基地使用权制度中小学减的负已经加到家长身上了

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}张建华.农村宅基地使用权流转模式探讨[J].中国房地产,2005(3) :11-13.

{2}刘俊.中国土地法理论研究[M].北京:法律出版社,2006:323-324.

{3}韩玉斌.农村宅基地使用权立法的价值选择[J].西南民族大学学报(人文社科版),2005(5) :102.

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