查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《法律文献信息与研究》
结社自由与社团立法
【副标题】 新中国民间组织立法文献的梳理与分析【作者】 崔明逊
【作者单位】 天津财经大学【分类】 公民权利
【中文关键词】 结社自由社团立法【期刊年份】 2010年
【期号】 3【页码】 7
【摘要】

本文系统地回顾新中国建国以来的民间组织的管理,对有关社团立法及文献进行了梳理和分析,并指出了社团立法方面的成就与不足,对未来社团立法提出了建议。

【全文】法宝引证码CLI.A.1150655    
  
  在我国,民间组织作为一种社会现象,其自身发展历史悠久。新中国成立后,中国共产党和中央人民政府对民间组织一贯坚持“培育发展与监督管理”并重的方针,相应塑成的法制和政策体系及政府管理模式表现出较强的稳定性。民间组织立法的发展从时点上看可大致区分出三个阶段,建国后到文化革命前的初创阶段、文革十年的颠覆破坏阶段和十一届三中全会后恢复发展阶段。1988年9月,国务院通过了《基金会管理办法》;1989年10月,时隔近四十年后,国务院于再次出台《社会团体登记管理条例》。十余年后,社团和基金会管理立法相继修订。1998年10月,国务院颁行新的《社团登记管理条例》,内容从原来的32条,扩充至七章40条。同年,《民办非企业单位登记管理暂行条例》发布施行。2004年,《基金会管理办法》废止,当年6月1日起国务院《基金会管理条例》开始施行。围绕着这些专项立法,配套规范逐步完善,民间组织管理的法律体系日益丰满。至此,我国有关民间组织的基本法制框架业可谓搭建完成。
  一、集中创设阶段
  建国初期,重视保护参加统一战线的各种团体的利益,注意倾听各种组织的意见和建议,对新政权的巩固具有特别重要的意义。与纯民间的“草根”组织相比,较为成型且影响力较大的社会团体因其特有的政治意味和参政议政倾向而受到特别重视。由是,把社团活动纳入法制轨道令其全面接受政府监管,成为这一阶段民间组织立法的首要任务。此外,《共同纲领》和“五四宪法”均将结社自由作为公民的基本权利确立下来,使公民结社活动有了宪法保障。这一宪法权利的行使和实现有赖于下位立法的细化和支持,使新中国宪法确立的公民权利得以落实。一系列规范组织团体的法律法规在上述背景下较为集中的发布颁行,为这一时期特定类型的民间组织活动提供了法律依据。
  1950年6月,中央人民政府委员会第八次会议通过了《中华人民共和国工会法》。工会作为工人阶级自愿结合组成的群众组织,法律地位与性质由该法确立。《工会法》还确立了民主集中制的组织原则,规定工会的权利与责任,就工会基层组织、工会经费等问题也形成了法律规范。
  同年7月,政务院第四十一次会议通过了《农民协会组织通则》。农协组织通则就农协的性质与任务、会员及其权利与义务、组织原则与组织体系、经费等问题进行了规范。该月政务院还批准了《中国人民救济总会章程》。救济总会章程对救济总会的性质与宗旨、工作范围、组织等问题作出了明确规定。
  同年9月,政务院第五十二次会议通过了《社会团体登记暂行办法》,对社团登记进行了规范。《暂行办法》的主要内容包括:(1)列举了社会团体的类型,包括人民群众团体、社会公益团体、文艺团体、学术研究团体、宗教团体、其他合于人民政府法律组成的团体。(2)确立了社团成立的登记和备案制度及例外。凡全国性社会团体应向中央人民政府内务部申请登记,地方性社会团体应向当地人民政府申请登记,业经批准登记的社会团体应分别向内务部或当地人民政府备案;但参加中国人民政治协商会议的各民主党派和人民团体、中央人民政府另有法令规定的团体以及机关、学校、团体、部队内部经其负责人许可组织的团体,不在该办法规定的登记范围。(3)建立起主管机关审查批准前置的制度。(4)规定出“危害国家和人民利益,具有反动性”,为禁止登记、撤销登记并解散社团的基本条件。1951年,内务部制定了配套的《社会团体登记暂行办法实施细则》,不仅将工作职责和程序细化,也为后来的民政部门成为民间组织的专职管理机关奠定了基础。
  同年12月,政务院第六十五次会议通过了《政务院关于处理接受美国津贴的文化教育救济机关及宗教团体的方针的决定》和《接受外国津贴及外资经营之文化教育救济机关及宗教团体登记条例》;1951年1月,经政务院批准,由政务院文化教育委员会公布《接受外国津贴及外资经营之文化教育救济机关及宗教团体登记实施办法》,规定了这类团体的登记事宜。
  二、颠覆破坏阶段
  “文化大革命”期间,中国社会在整体上处于失控和无序状态,原有的正规社团活动基本上停滞,怀揣危险的政治动机或为政治所利用的各种非法组织一度疯狂而畸形的发展。尽管这期间制定的“七五宪法”仍然将结社自由列为公民的基本权利之一,但它同时将群众运动的“自由”表述为更易操作但也更易失控的“大鸣、大放、大辩论、大字报”。这四大“自由”摧毁了公民结社自由的保障体系,颠覆了整个国家和社会的秩序系统,使结社自由这一神圣的公民权利成为派系斗争的工具。无序的“大民主”最终走向了自己的对立面,法制被践踏无余,社会秩序混乱,政治制度残缺,许多政权机关处于瘫痪状态,超常规膨胀的社团组织及其活动,异化了结社自由权利,更扼制和阻碍了结社自由的法制化发展和民间组织的合理性实践。
  三、恢复发展阶段
  十一届三中全会以后,我国逐步恢复了民主法制建设,民间组织立法获得了重新开始的契机。“八二宪法”重申结社自由是我国公民的基本权利。对于公民而言,这是具有最高法律效力的保障;对于国家来说,则承担着包括通过立法规制等形式保障其实现的义务。法小宝
  以下大致以时间为经、以规范对象为纬,对本阶段主要立法作一简要梳理:
  (一)基金会管理立法
  1988年9月,国务院通过了《基金会管理办法》。《管理办法》规定,基金会是对国内外社会团体和其他组织以及个人自愿捐赠资金进行管理的民间非营利性组织,是社会团体法人。基金会的活动宗旨是通过资金资助推进科学研究、文化教育、社会福利和其他公益事业的发展。根据《管理办法》,建立基金会需先由其归口管理的部门报经人民银行审查批准,再经民政部门登记注册发给许可证,方可进行业务活动。《管理办法》的各项具体规定,由中国人民银行和民政部负责实施,并可以制定相应的实施细则。中国人民银行总行于1988年下发《关于对基金会进行清理的通知》。针对清查中发现的问题,1989年12月人民银行总行下达《关于进一步清理整顿基金会的通知》。《通知》重申了基金会的非营利性以及其独立法人的地位,禁止将基金会办成任何部门或单位的附属机构;列举出应予撤销的七类非法基金会;清理整顿期间,原则上暂停审批新的基金会;严禁基金会向企、事业单位平调、摊派基金;禁止基金会直接开办公司企业;禁止基金会办理存款、贷款、拆借资金等金融业务;禁止基金会领导成员兼职;要求基金会挂靠在其归口管理部门等。此后,农村合作、农业发展、教育、职工医疗保险、养老保险、证券投资、卫生保健等特定类型基金会的归口管理机关分别颁行立法或出台规范性文件,这些规范的执行为基金会管理积累了经验。2004年,国务院公布《基金会管理条例》。《条例》对基金会的宗旨、性质、类型作了进一步明确的界定;专章规定基金会的设立、变更和注销;对基金会的组织机构、财产的管理使用进行了细化规范;对基金会成立和运行的监管以及基金会法律责任等也做出明确规定。2006年1月,民政部同时颁布《基金会年度检查办法》和《基金会信息公布办法》。《年度检查办法》将基金会登记管理机关按年度对基金会、境外基金会代表机构遵守法律、法规、规章和章程开展活动的情况实施监督管理的程序、方式制度化,同时细化了各项要求。《信息公布办法》的出台,强调了基金会、境外基金会代表机构将其内部信息和业务活动信息通过媒体向社会公布的义务性,规范了公布活动。两部行政规章都为保护捐赠人及相关当事人的合法权益,促进公益事业发展,提供了更加坚实的法律保障。
  (二)商会管理立法
  1989年6月国务院通过了《外国商会管理暂行规定》。根据《暂行规定》,外国商会是外国在中国境内的商业机构及人员依法在中国境内成立的、不从事任何商业活动的非营利性团体;其活动应当以促进商会会员同中国发展贸易和经济技术交往为宗旨,为会员在研究和讨论促进国际贸易和经济技术交往方面提供便利。国务院通过《暂行规定》将对外国商会的监管职权分配给当时的外经贸部和民政部,其中前者是审查申请机关,后者是登记管理机关。
  有关国内商会的性质问题,本章提示参考2003年6月最高人民法院执行办公室《关于河北省工商联、河北省总商会申诉案的复函》。根据《复函》,商会与工商联是彼此独立的法人单位。但工商联是党委领导下的具有统战性质的人民团体,为财政预算拨款单位;而商会是在民政部门注册的社团法人,会员的会费作为其经费来源。《复函》通过对工商联合会和商会的区别比较,明确了商会的法律属性和特征,可资作为理解立法和适用法律的标准。
  (三)社团管理立法
  1989年10月,国务院通过了《社会团体登记管理条例》。条例规定由各级民政部门负责社会团体的登记和监督管理工作,业务主管部门与民政部门一起负责社团的日常管理,并对其业务活动进行指导。1991年1月民政部、公安部发布《社会团体印章管理的暂行规定》;1993年10月,《暂行规定》废止,两部门联合发布了《社会团体印章管理规定》。2003年2月,国务院发布的《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》中,取消了民政部对社会团体刻制印章的审批职能。
  1998年10月,国务院重新修订了社会团体登记管理条例。这次修订进一步明确了社团的法律界定,建立了统一管理的制度,对申请成立社会团体的会员数、活动资金等条件作出了更加明确的规定,完善了对社会团体资产的来源、管理、监督等方面的规定,增加了罚则一章,严格规定社团登记管理活动中的法律责任。1999年9月民政部公布《社会团体设立专项基金管理机构暂行规定》,加强对社会团体设立专项基金管理机构的管理,旨在提高社会团体专项基金的使用效益。
  (四)工会管理立法
  1992年4月全国人大五次会议通过了《中华人民共和国工会法》。与1950年工会法相比,新工会法明确了工会组织的社团法人性质,增加了工会参与公有制企业民主管理的规定,完善了有关工会经费和财产的管理制度。2001年10月《工会法》修订。全国人大常委会做出的修改决定强调,工会应当坚持党的基本路线和参与本单位民主决策、民主管理和民主监督;代表职工利益,维护职工合法权益是工会组织的基本职责。修订后的《工会法》增加了对工会主席等工会干部的权利保护,规定非经法定程序不得罢免工会主席、副主席了;加强了工会在维护职工权益方面的职能,拓宽了工会代表职工维护权益、寻求救济的渠道;增加规定了侵犯工会合法权益的各种法律责任;新《工会法》还鼓励基层建立工会联合会。2003年,最高人民法院针对审判实践中遇到的问题,发布了《适用<工会法>若干问题的解释》,一定程度上克服了《工会法》修订后在权利救济规定的实施方面遇到的障碍。
  (五)红十字会管理立法
  1993年10月,第八届全国人大常委会四次会议通过了《中华人民共和国红十字会法》。中国红十字会是中华人民共和国统一的红十字组织,是从事人道主义工作的社会救助团体。红十字会遵循国际红十字和红新月运动确立的基本原则,依照中国参加的日内瓦公约及其附加议定书和中国红十字会章程,独立自主地开展工作。《红十字会法》分则部分对红十字会的组织、职责、标志、经费、财产等作出了明确的规定。1994年,中国红十字总会依据《红十字会法》制定颁布了《中国红十字会章程》。1996年1月国务院和中央军委发布了《中华人民共和国红十字标志使用办法》,分别规定了红十字标志的保护性使用、标明性使用和禁止使用情形,同时规定了违反《使用办法》的罚则。1997年,红十字总会发布《中国红十字会会费收缴与管理办法》;2001年2月,中国红十字总会第七届常务理事会第二次会议通过了新的《中国红十字会会费管理办法》。2004年11月国务院办公厅转发了《中国红十字会总会关于进一步加强红十字会工作意见》,通知为贯彻落实《红十字会法》,推进我国红十字事业的发展,充分发挥各级红十字会的作用,提出重要意见,促进了我国红十字会组织的有效发展。
  (六)民办非企业单位管理立法
  1998年9月,国务院通过了《民办非企业单位登记管理暂行条例》。《暂行条例》建立起类似于社会团体登记管理条例确立的业务主管单位与民政部门管理的双重管理体制,对管辖、登记、监督管理、罚则等作出了明确的规定。民政部于1999年12月配套发布了《民办非企业单位登记暂行办法》、《民办非企业单位名称管理暂行规定》;2000年1月,又颁行《民办非企业单位印

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买
好饿但是不想动
;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1150655      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【引用法规】

热门视频更多