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【期刊名称】 《法学家》
当下国际金融监管法律制度改革的焦点与问题
【英文标题】 The Present Reform of International Financial Supervisory Systems and Its Issues
【作者】 韩龙【作者单位】 中南财经政法大学
【分类】 国际金融法
【中文关键词】 国际金融监管法律制度;改革;金融风险;金融危机
【英文关键词】 International Financial Supervisory Systems; Reform; Financial Risks; Financial Crisis
【期刊年份】 2010年【期号】 5
【页码】 114
【摘要】

由美国次贷危机引发的国际金融危机爆发后,国际社会出台的金融改革方案都把国际金融监管法律制度的改革作为整个金融改革的不可或缺的有机组成部分,这是金融全球化条件下防控金融风险和危机的需要和必然反映。从目前来看,加强和健全国际监管规则和标准、健全国际监管责任的划分、建立国际金融监管机构等方面,是国际金融监管法律制度改革的焦点。国际金融监管法律制度的改革关系着国际间利益的分配,我国对每一项国际金融监管法律制度的改革都应视其情况,研究和采取恰当的策略。

【英文摘要】

Various financial reform plans put forward in the international community after the breakout of the financial crisis have all treated the reform of international financial supervisory systems as an integral and indispensable part of the whole financial reform, which reflects the need of the prevention and control of financial risks and cri-sis in the circumstances of financial globalization. At the present, the following are the hotspots and focuses of the reform of international financial supervisory systems: strengthen and supplement international financial supervisory rules and standards, enlarge and strengthen the supervision of the financial markets, strengthen the division of in-ternational supervisory responsibility, and set up the organization for international financial supervision. The re-form of international financial supervisory systems involves the allocations of interests among nations, so China should make detailed study on each reform and decide its proper strategies for it.

【全文】法宝引证码CLI.A.1150639    
  
  由美国次贷危机引发的国际金融危机爆发后,国际社会先后出台了多个金融改革方案,大体上可分为三个主要层面:主要经济体(如美国、欧盟和英国等)的改革方案,主要国际机构(如巴塞尔委员会、国际货币基金组织、金融稳定理事会等)的改革方案,G20峰会的努力与成果。这些方案都是在对金融危机深刻检讨的基础上产生的,其包含的金融规制和监管的法律制度改革在相当程度上体现了防范未来金融风险和危机的客观需要,[1]同时也突显出金融规制与监管的国际发展新趋势,可能构成国际社会未来金融规制和监管的新地貌。纵观这些方案,其最突出的特点之一就是十分强调国内金融监管的法律制度改革需要有国际金融监管法律制度改革的配合才能取得成效。究其原因,就在于在金融全球化的条件下,如果只有各经济体的金融规制和监管的法律改革,而没有国际社会共同一致的监管规则和标准,那么,必然会出现规制套利(regulatory arbitrage),即金融机构及其金融活动从规制监管严格的经济体转移到规制监管松弛的经济体,造成金融规制和监管的短板,出现金融风险和危机爆发的地域转移,并造成国际间金融业的不公平竞争,导致实行严格监管的经济体的金融业的衰败。而金融机构在规制和监管松懈的经济体开展金融活动所形成的风险,在金融全球化的条件下反过来又会冲击规制和监管严格的经济体,使这类经济体在遭受自身金融业竞争劣势甚至颓败的同时,又不能幸免于难。没有全球一致的规制与监管,各经济体在监管规则和标准上就会出现一种逐底竞赛(race to the bottom)和劣胜优汰,加大全球金融体系的系统风险。[2]因此,单个经济体的金融监管的法律制度改革,必然呼唤国际金融监管法律制度的配套改革。从目前来看,加强和健全国际监管规则和标准、健全国际监管责任的划分、建立国际金融监管机构等方面,是国际金融监管法律制度改革的焦点。
  一、加强和健全国际金融监管的规则和标准
  这场金融危机再度表明:金融、金融风险及其集中爆发而导致的金融危机已经没有国界的藩篱而充分全球化,但防控金融风险与危机的利器—规制与监管却操持在“各自为政”的不同主权国家的手中,金融风险和危机防控的法律制度建设并没有与金融业及其风险和危机的发展变化保持同步。有鉴于此,国际社会当下所开展的一项重要工作就是改革和协调国际金融监管的规则和标准,主要包括以下方面:
  (一)修改新巴塞尔协议以进行资本监管改革
  规制资本(regulatory capital)[3]长期以来一直作为防范和抵御金融风险和危机的利器和主要依靠。有关规制资本的新巴塞尔协议是经过长期、反复修改后于2006年正式定稿的,相比老巴塞尔协议对风险更具敏感性,[4]这场金融危机的爆发不能归咎于新巴塞尔协议,但危机暴露出了新巴塞尔协议的弊端,为了防范和化解金融风险和危机,对其修改势在必行。从目前来看,对新巴塞尔协议的修改主要集中在提高资本基础(capital base)[5]的质量、一致性和透明度,扩大风险覆盖范围,引入杠杆率补充风险资本要求,提取超额资本以缓解助周期性和提高抗周期,应对系统性风险和关联性。
  1.提高资本基础的质量、数量、一致性和透明度。这场金融危机暴露出新巴塞尔协议规定的规制资本存在严重的质量问题。英国的《特纳报告》(The Turner Review)[6]指出,金融危机表明,新巴塞尔协议规定的核心一级资本(股份资本和储备)以外的低质资本不能在持续基础上有效地吸收损失。例如,二级资本中的次级债(subordinated debt) ,[7]并不能持续、有效地吸收损失,失去了规制资本作为风险防护层的作用。因此,该报告提出对金融体系重要的金融机构的资本要求可以考虑删除有关二级资本作为规制资本的资格,用一级资本满足规制资本的要求,以更好地抗御资产风险。2009年4月举行的G20伦敦峰会强调要提高规制资本的质量。同时,国际社会还认为,银行体系应具有更多的资本,规制资本要超过现有最低资本水平。银行在经济繁荣时期应持有更多的资本,不仅要针对金融机构的特有风险,而且也要纳入更广泛的宏观审慎风险。
  巴塞尔委员会根据国际社会,特别是金融稳定理事会的意见,于2009年7月通过的《加强新巴塞尔协议框架》(Enhancements to the Basel II framework)和《修改新巴塞尔协议市场风险框架》(Revisions to the Basel II market risk framework),加强了规制资本的监管框架,其中就有提高银行资本的质量的内容。2009年12月17日,巴塞尔委员会发布的《增强银行体系稳健性》(征求意见稿)(Consultative proposals to strengthen the resilience of the banking sector),在以上措施的基础上,借鉴这场金融危机的教训,提出了一系列提高监管资本基础质量、一致性和透明度的措施,尤其是加强一级资本的要素,使一级资本能够在持续经营条件下全部用来吸收损失,以此降低由银行体系导致的系统性风险。这些措施主要包括:首先,一级资本的主要形式必须是普通股和留存收益。为保证非股份公司制银行持有可比的、高质量一级资本,巴塞尔委员会专门建立了一套适用非股份公司制银行的原则。其次,二级资本工具也将统一,仅用于覆盖市场风险的所谓三级资本将被取消。最后,为强化市场约束,改进了资本工具的透明度标准,监管所有要素都必须披露,并且与会计报表相协调。
  对于最低资本应提高到何种水平,2010年9月12日,27国央行在瑞士一致通过了对新巴塞尔协议的修改—《巴塞尔协定III》,要求一级资本中的普通股占比从目前的2%,提高到2015年1月1日的4.5%,包含普通股和其它合格金融工具的一级资本将同期从目前的4%提高到6%。此外,银行还要另外以普通股形式持有2.5%的资本防护缓冲(capital conservation buffer),用于吸收金融和经济危难时期的损失。这样,普通股的总要求最终将会达到7%。[8]
  2.扩大风险覆盖范围。未能捕捉表内外风险、衍生交易相关的风险暴露是这场金融危机的留下的重要教训之一,交易账户和复杂资产证券化风险暴露的资本要求松弛是许多国际活跃银行损失的主要源头,因此,巴塞尔委员会进行了扩大资本框架的风险覆盖范围的改革。2009年7月巴塞尔委员会完成了对新资本协议框架的一些重要改革,提高了对交易账户和复杂资产证券化风险暴露的资本要求。强化后的监管安排引入了基于12个月的严重金融危机条件下的压力风险价值的资本要求。此外,巴塞尔委员会对银行账户和交易账户中的所谓“再资产证券化风险暴露”提出了更高的资本要求。改革措施还提高了第二支柱监管当局监督检查的标准以及强化了第三支柱的披露要求。第一支柱和第三支柱的要求从2010年底开始实施,第二支柱的风险管理标准立即生效。2009年12月发布的《增强银行体系稳健性》提出了强化交易对手信用风险资本监管的建议。纵而观之,扩大风险覆盖范围的法律规制改革主要包括以下内容:
  (1)对交易项目规制资本的改革。对交易项目的规制资本要求,源于1988年老巴塞尔资本协议的缺陷。老巴塞尔资本协议最初仅关注了银行的信用风险,即交易对方的违约风险,而没有关注市场风险,即银行资产负债表的表内项目和表外项目的头寸因市场价格变动而面临的损失风险。但是,由于国际性银行日益活跃地参与金融市场交易,尤其是金融衍生产品交易已使一些财力雄厚的跨国银行损失惨重,市场风险已不容忽视,因此,1996年1月,巴塞尔委员会发布了《对巴塞尔协议包含市场风险的修改》(Amendment to the capital accord to incorporate market risks)(以下简称“修正案”)。《修正案》的宗旨是规制市场风险,核心内容是银行必须量化市场风险并计提相应的资本。《修正案》引入老巴塞尔协议后,银行在计算资本充足性时,按照银行业务的性质,将银行的表内表外项目分成银行项目(banking book)和交易项目(trading book)。银行项目包括存款、贷款等传统银行业务,包括与这些业务相关联的衍生品。这些业务不以交易为目的,性质上较被动,较少考虑短期市场因素波动的影响。交易项目包括债券、股票、外汇交易以及与这些交易相关联的衍生产品。这类业务根据市场价格变动而开展,目的是获得短期收益。新巴塞尔协议将《修正案》的规定纳入其中,这样对主要风险为信用风险的银行项目仍然要按相应的信用风险权重,对各类表内表外项目计算信用风险;对主要风险为市场风险的交易项目,要按《修正案》规定的方法计量市场风险和资本要求。[9]
  在这场金融危机中,银行和其他金融机构发生的损失和高杠杆率集中在交易项目。导致这一问题的主因是,交易项目的资本要求松弛,且建立在上述《修正案》基础上的有关市场风险的资本框架没有能够捕捉到一些重要风险。英国《特纳报告》指出,银行资产的增长集中于资本要求宽松的交易项目,而不是银行项目。报告还指出57%的银行资产在交易项目中持有,但交易项目的资本仅占总资本要求的4%。在这种情况下,国际社会呼吁大幅度地提高交易项目的资本要求。巴塞尔委员会对此做出了以下反应:对交易项目采取的在险价值法(VaR)进行补充;对于没有证券化的信用产品要增加资本要求,涵盖违约风险和转移风险;对于证券化产品,一般要适用银行项目的资本要求。[10]巴塞尔委员会采取的以上措施旨在降低银行等金融机构在银行项目和交易项目之间进行规制套利。此外,在这场金融危机中,许多银行的交易项目损失远远超出了按照新巴塞尔协议第一支柱的市场风险规则计算的最低资本要求,为此巴塞尔委员会要求银行加强在险价值法的压力测试要求,同时借此降低市场风险最低资本要求的助周期性问题。
  (2)对证券化和再证券化规制资本的改革。在这场金融危机发生前,证券化被广泛地认为是重要的融资和分散风险的市场工具,但是,贷款资产证券化构成了次贷危机转化为全面金融危机的传送带。事实表明风险不仅没有被证券化有效分散,反而成为金融风险传播的源泉。证券化打破了借款人与贷款人之间的传统关系,造成了市场约束不能校正的利益冲突。资产证券化的贷款发放人不要求提供收入和支付能力的充分证明。证券化机构没有为其愿意购买的贷款制定高标准,从而怂恿了放贷标准的降低。[11]为此,2009年7月巴塞尔委员会通过的新巴塞尔协议修订稿,加强了对第一支柱(即最低资本要求)下某些证券化的处理方法。修改后的协议框架对再证券化风险暴露(即所谓的资产支持型证券中的债务抵押证券)赋予了更高的风险权重,以更好地反映这些产品的内在风险,并提高了为表外管道实体提供短期流动性便利的信用转换系数。巴塞尔委员会还要求银行对采用外部评级的证券化风险暴露进行稳健的信用分析。此外,新巴塞尔协议修订稿还包括了对第三支柱(市场约束)的完善,加强了对证券化、表外风险暴露和交易活动的信息披露要求,以降低资本市场业务给银行资产负债表带来的不确定性。我能说我还比较喜欢洗碗吗
  (3)强化对交易对手的信用风险管理。交易对手信用风险主要源于衍生品交易、回购和证券融资活动。《增强银行体系稳健性》强化交易对手信用风险资本监管的主要措施有:银行必须用压力输入因子决定其对交易对手信用风险的资本要求。银行对与交易对手信用水平下降相关的盯市损失(信用估值调整—CVA—风险)计提资本。[12]持有对一个交易对手大量的、非流动性的衍生品风险暴露的银行使用更长的抵押期限,作为决定监管资本要求的基础。银行若达到中央交易对手的抵押品和盯市风险暴露的严格标准,将适用0%的风险权重。在巴塞尔委员会看来,这些改革措施将提高这些风险暴露的资本要求、降低助周期性,为场外衍生品交易转向通过中央交易对手和交易所交易提供了额外激励,因而有助于降低金融体系之间的系统性风险,并且将鼓励金融机构加强对交易对手信用暴露的风险管理。
  3.引入杠杆率补充风险资本要求。增加总杠杆率以补充规制资本要求,是对新巴塞尔协议修改的重要内容。总杠杆率是总资产与资本的比率。这场金融危机损失惨重的重要原因之一是银行体系的表内和表外杠杆率的过度累积,原因在于新巴塞尔协议规定以内部模型计算规制资本的要求,总是趋于对规制资本的宽容对待。而杠杆率的过度积累导致危机期间银行业被迫降低杠杆率,放大了资产价值下滑的压力,恶化了损失、银行资本下降与信贷供给能力收缩之间的正反馈循环。因此,在对这场金融危机的反思中,国际社会普遍要求增加总杠杆率以补充规制资本要求的不足。巴塞尔委员会也要求引入杠杆率要求,旨在实现以下目标:为银行体系杠杆率累积确定底线,有助于缓释不稳定的去杠杆化带来的风险以及对金融体系和实体经济带来负面影响;采用简单、透明、基于风险总量的指标,作为风险资本比例的补充指标,为防止模型风险和计量错误提供额外保护。为保证可比性,巴塞尔委员会将在全球范围内统一杠杆率的计算方法,并充分调整会计规则方面的差异。在考虑新资本协议相关变化的基础上,通过校准确保该比例能够作为风险资本要求的一个可靠的补充指标,并拟将杠杆率纳入第一支柱框架。
  4.提取超额资本以缓解助周期性和提高抗周期。助周期性或顺周期性(procyclical effect)一般是指监管标准或要求具有放大经济周期起伏的效果。无论是新巴塞尔协议,还是老巴塞尔协议,都是将规制资本要求与风险资产相匹配,这就造成规制资本水平随着经济周期和经济状况而波动,在经济景气时银行等金融机构面临的风险小,占用资本少,既有资本数量由于能够支撑更多的贷款,从而使经济趋于膨胀和“火上浇油”,而在经济不景气时风险增大,占用资本增加,银行等金融机构不得不削减或回收贷款以满足资本要求,从而趋于使衰退的经济“雪上加霜”。取代1988年老巴塞尔协议的新巴塞尔协议对风险更具敏感性,且同样将资本要求与风险相匹配,亦具有助周期性的效果。
  这场金融危机中最不稳定的因素之一是金融冲击遍及整个银行系统、金融市场和实体,放大了助周期效应。导致助周期性的渠道包括盯市计价和贷款持有到期的会计标准,保证金做法,杠杆率的累积及去杠杆化等。金融危机发生后,巴塞尔委员会一直在考虑引入一系列措施,应对助周期问题,提高银行体系抗未来经济和金融压力的能力。2009年7月,巴塞尔委员会在《加强新巴塞尔协议框架》和《修改新巴塞尔协议市场风险框架》中提出的抗周期性措施主要有:降低最低资本要求导致的过度周期性的一系列措施,包括使用更长期间的数据来测算违约概率,引入逆转违约损失测算(downturn loss-given-default estimates),要求银行进行压力测试以考虑经济衰退时信用组合的下降;提高压力时期可提取的缓冲资本储备;引入杠杆率作为新巴塞尔协议规定的规制资本的补充和保障;用更具有前瞻性的方法来计提准备金以降低最低资本要求的过度周期性波动。2009年12月巴塞尔委员会发布的《增强银行体系稳健性》对上述措施做出了进一步的规定,强调抑制最低资本要求的过度周期性波动;推动采用更具前瞻性的拨备;建立鼓励资本留存的制度,建立充足的、高于最低资本要求的超额资本,以备出现压力时期使用和经济下行时吸收损失;在宏观审慎层面上避免银行体系信贷过快增长。前文已述,2010年9月12日,27国央行一致通过的对新巴塞尔协议的修改确定,银行需要以普通股形式持有2.5%的资本防护缓冲。
  (二)加强流动性风险管理制度
  流动性是指金融机构在不引起不可接受的损失的前提下,为新增资产和满足到期债务而获得资金的能力。有效的流动性风险管理有助于金融机构始终拥有满足现金流需要的能力,而对现金流的需要由于受外部事件和其他机构的影响是不确定的。流动性固有系统性风险的特征,一个金融机构的流动性短缺会带来系统性的负面影响,因此,流动性风险管理至关重要,并在这场金融危机中再次得到了突出的验证。在金融危机之前,资产市场欣欣向荣,银行获取资金容易且成本很低,但在市场急转直下的情况下,流动性迅速蒸发,金融体系承受了巨大的压力,究其原因是这些银行未能审慎管理流动性,导致各国央行不得不采取行动来支持货币市场正常运转,甚至对某些银行机构施以援手。
  流动性和资本是银行应对外部冲击的两道防线,两者相互补充,共同维护银行持续经营。在巴塞尔委员会框架下,资本监管长期扮演重要角色;而流动性监管却没有受到足够的重视,国际社会并没有一套被普遍接受的、类似资本充足率的安排,没有建立起被国际社会普遍接受的流动性监管的国际标准。2000年2月巴塞尔委员会发布了仅适用于银行机构的《银行机构流动性管理的稳健做法》(简称《做法》),但这场金融危机突显出流动性是所有金融机构都面临的一个脆弱性问题,且《做法》在这场金融危机中收效甚微。此外,这次金融危机还表明,随着金融市场相互融合,资产的可交易性上升,流动性风险向清偿力风险转化的速度明显加快。流动性与资本都是维护银行持续经营的必要条件,必须同时强化监管。
  为了总结教训,在流动性的管理上与全球金融市场的最新发展保持同步,巴塞尔委员会在2008年9月发布了《稳健的流动性风险管理和监管原则》(以下简称《原则》),对流动性风险管理制度进行了重大调整,规定了流动性管理和监管的17项原则。该《原则》以流动性风险管理和监管基本原则为统领,从流动性风险管理的治理、流动性风险计量和管理、公开披露、监管机构的角色四个向度建构起流动性风险监管框架,强调了压力测试的重要性,并将其与完善有效的应急融资计划相联系。因此,巴塞尔委员会正在通过引入全球一致的流动性标准建立流动性框架。与全球资本标准一样,流动性标准将建立最低要求,并促进全球公平竞争。《原则》提出了风险管理和融资流动性风险监管的具体指引,作为流动性监管框架的基础,有助于提升该重要领域内的风险管理。尽管如此,《原则》还有待进一步改善。例如,对流动性风险的管理不应仅停留在对传统的重新定价风险而导致的流动性问题,而应该更多地考虑包括紧急流动性风险在内的对所有系列的流动性风险的识别与评估。
  为了补充上述《原则》,巴塞尔委员会进一步强化了流动性监管框架,于2009年12月发布《流动性风险计量、标准和监测的国际框架》(International framework for liquidity risk measurement, stan-dards and monitoring),首次在全球范围内提出了两个流动性监管量化的最低标准。一个是覆盖30天的流动性覆盖比率,衡量短期压力情景下的单个银行应对流动性中断的能力,目的是提高短期应对流动性中断的弹性。该比率将有助于全球性银行拥有充分的、高质量流动性资产得以经受监管当局指定的压力条件融资场景的冲击。第二个标准是长期的结构性比率,应对流动性错配,度量中长期内银行可供使用的稳定资金来源能否支持其资产业务发展,推动银行使用稳定资金来源为其业务融资。该框架还包括一套监测指标以帮助监管当局识别和分别单个银行和银行体系的流动性风险趋势,并提高跨境监管一致性。这些指标有助于监管当局识别和分析单个银行和银行体系流动性风险发展趋势。
  (三)其它监管法律制度的建设问题
  加强国际货币金融体系以提高其抗风险和危机的能力,除需要完善以上规则和标准外,还需要加强影响国际货币金融体系稳定的其它制度的建设。
  值得注意的是,亚洲金融危机之后,金融稳定论坛、[13]国际货币基金组织(以下简称IMF)等为加强国际金融体系,建立起了一套涵盖十二个领域的标规(standards and codes)。这些标规可分为三类:第一类主要由IMF制定,涉及金融业及其以外部门,包括数据发布、财政透明度、货币和金融透明度等标准。第二类和第三类由其他机构制定。第二类主要是一些独立的模块,包括银行监管、证券监管、保险监管和支付系统的重要监管原则和标准。第三类主要由对各国和国际金融体系有效运行影响重大领域的标规构成,包括公司治理、会计、审计、破产和债权人权利、反洗钱及金融反恐等方面。不仅于此,IMF还在各国提出请求的情况下,对各国执行标规的情况进行评估和发布报告。评估报告有两类:一是《标规遵守报告》(Reports on the Observance of Standards and Codes,以下简称ROSCs),涵盖以上12个领域。二是《金融评估规划》(Financial Sector Assessment Program,以下简称FSAP)。对一国遵守金融标规的评估是FSAP的核心内容,同时构成ROSCs的一部分。FS-AP寻求发现一国金融体系的优势与不足,确定如何控制和管理主要风险源,帮助提出需要优先采取的政策措施。此外,近些年来,随着一些离岸金融中心积累了巨大的全球流动资本,对许多国家的金融稳定构成潜在影响,IMF也开始对离岸金融中心遵守以上标规及其采取的行动进行评估,以加强对此类中心的监管,使国际规则和安排能够适用于此类中心。
  可以看出,这些标规的目的明确—维护国际金融体系的稳定,较为系统和具体,且辅之行动。当前,这些标规在对这场金融危机的反思中再次受到重视。2009年二十国集团领导人伦敦峰会决定将金融稳定论坛改组为金融稳定理事会,使其专门负责协调、组织关于国际金融标规的制定和实施,并负责国际金融标规的评估。2010年1月金融稳定理事会发布了《促进遵守国际标规的框架》,详细阐述了在后危机时代对国际金融标规的评估和实施计划。[14]金融稳定理事会通过设立标规实施常设委员会(Standing Committee on Standards Implementation),并通过同行审查(peer review)鼓励所有国家和法域提升对国际金融标规的遵守,其主要

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}.Basel Committee on Banking Supervision, Strengthening the resilience of the banking sector-consultative document, December 2009.不能给市场做人工呼吸

{2}. Basel Committee on Banking Supervision, International framework for liquidity risk measurement, standards and monitoring-consultative document, December 2009.

{3}. Financial Services Authority, The Turner Review: A regulatory response to the global banking crisis, March 2009.

{4}. High-Level Expert Group on Financial Supervision in the EU, The de Larosiere Report, February 25, 2009.

{5}. Duncan Alford, Supervisory Colleges: The Global Financial Crisis and Improving International Supervisory Coordination, 24 Emory International Law Review 2010.

{6}. International Monetary Fund: Lessons of the Financial Crisis for Future Regulation of Financial Institutions and Markets and for Liquidity Management, February 2009.

{7}. Financial Stability Forum: Principles for Cross-border Cooperation on Crisis Management, April 2009.

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