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【期刊名称】 《山东警察学院学报》
社区警务保障机制研究
【作者】 郭敏【作者单位】 宁波市公安局北仑分局
【分类】 公安管理法【中文关键词】 社区警务;保障机制;问题;对策
【文章编码】 1673-1565(2014)05-0111-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2014年【期号】 5
【页码】 111
【摘要】 社区警务是一项长期性、全局性、基础性的公安工作,也是系统性、基础性、战略性的社会管理工作。社区警务不仅直接关系到公安工作的可持续发展,而且深刻影响到整个社会管理的成败得失。我国的社区警务经历了近二十年的发展历程,虽取得了一定成绩,但仍然存在着发展不平衡、作用不明显、保障不到位等突出问题。造成这些问题的原因有:社区警务哲学普及不够,缺乏社会共识,公安机关机构臃肿、警力下沉不到位,社区民警素质能力跟不上形势等。健全社区警务的保障机制,促进社区警务的健康发展,需要从提高全社会的思想认识、健全法律制度、加强组织领导、完善顶层设计、加大警力经费投入等多方面入手。
【全文】法宝引证码CLI.A.1199901    
  
  社区警务是当前及今后相当长时期内公安工作的重点,也是警学研究的热点。社区警务是着眼于密切警民关系的世界第四次警务革命的产物和标志,是对“警察是公众、公众是警察”的警务理念的一种回归。以英美为代表的西方国家的实践已经证明,社区警务在密切警民关系,促进社区建设,抑制犯罪高发势头,维护社会治安秩序,保护公民人身财产安全等方面发挥了积极作用。从上20世纪90年代初试点以来,二十多年来我国的社区警务在各级党委政府的重视支持及公安机关的努力下,在维护社会稳定、密切警民关系等方面发挥了重要作用,但是我国社区警务的发展并不顺畅,社区警务还远未完善其作用也没有得到充分发挥。影响和制约社区警务健康发展的因素是多方面的,但笔者认为保障机制不健全是最重要的因素之一。有鉴于此,为推进社区警务的健康发展,进而进一步发挥公安机关在维护社会公平正义、保障人民安居乐业中的作用,本文结合实际就完善社区警务保障机制作些初步探讨。
  一、社区警务保障机制的内涵与外延
  从词面意义上看,“社区警务保障机制”是一个复合词组,由“社区警务”与“保障机制”两个词组成的,换句话说这里的“保障机制”是特定的,是针对“社区警务”而言的,因此要弄清“社区警务保障机制”的内涵与外延,必须从厘清社区警务的概念入手。
  (一)社区警务的概念
  “社区警务”一词的定义最早来源于上世纪60年代的英美国家,他们的学者是从两个角度来定义社区警务的:一是从警务实际操作的角度来定义社区警务,认为社区警务是一种以社区为重心,立足社区、立足民众开展的警务;二是从哲学理念的视角来定义,即把社区警务看做是一种“社区警务哲学”或“社区警务理念”{1}。我国的社区警务概念也是从两个角度定义的,只不过一个是从实际操作,另一个则从内涵角度。前者如“所谓社区警务,是指警员要立足社区、立足民众开展警务工作,使警务工作有效地融入到社区工作中,并与之形成良性互动。”社区警务具有“社区性、自治性、公众性、主动性和防范性的特点”{2}。后者如“社区警务是指社区居民在警察的带领、指导、支持下,采取各种合法手段、方
  式,充分研究社区问题、开发社区资源、改造社区环境、强化自卫互助,以全面、系统、长效地维护社区公共安全的思想、活动和方式方法体系的统称。”{3}百度百科也是从概念内涵角度定义社区警务的。社区警务在我国的萌芽很早,“枫桥经验”中就包含有社区警务的含义,但“社区警务”一词是欧美国家学者正式提出的。笔者赞同恢复概念原本特色,作为引进西方警学的概念,社区警务本身就有哲学及实际操作两个层面的解释,社区警务哲学是实际操作角度的社区警务的指导思想和理论基础,社区警务的实践反过来又丰富和发展社区警务哲学理念,两个概念相辅相成,不能割裂,没有社区警务哲学就难以形成全社会支持社区警务的合力,仅有社区警务哲学没有社区警务的实践,社区警务模式就会变成空中楼阁不能发挥在预防控制犯罪维护社会稳定中的作用。我国的社区警务发展遭遇许多瓶颈受到诸多制约限制,其中重要的思想理论原因就在于缺少社区警务哲学的支撑,未能向全社会普及社区警务哲学理念,因而未能进一步使全社会对社区警务形成共识和合力。
  (二)社区警务保障机制的概念及内涵外延
  “保障机制”本身也是一个复合词组,现代汉语规范词典中“保障”一词有做动词和名词使用的不同含义,做动词有“保护使不受侵犯”的意思,做名词有“起保障作用的事物”之含义{4}。现代汉语规范词典中“机制”作形容词和名词使用,作形容词有“用机器制造的”意思;作名词有三个意思:一是机器的构造和工作原理,二是借指有机体的构造、功能和相互关系,三是指由事物的内在规律及其与外部事物的有机联系所形成的系统。{5}社会科学上“机制”往往被引申为制度与运行,科学的机制即科学的制度与有效地运行。据此社区警务保障机制就是指科学的社区警务制度及其有效的运行。根据国内外社区警务的实践,社区警务保障机制至少应当包含四方面内容:一是全社会的社区警务哲学或理念的形成;二是社区警务相关法律制度;三是从事社区警务的机构、人员及必要的装备设施;四是指导、监督社区警务法律制度落实的机构及措施。从以上关于社区警务保障机制的理解上去考察当前我国的社区警务保障,可以较容易得出的结论是我国目前尚没有建立科学的社区警务保障机制。
  二、社区瞀务的理论基础
  了解社区警务的理论基础对于构建科学的建立社区警务保障机制有着重要意义。关于社区警务的理论依据学界有不同意见,国外一般认为“皮尔原则”、“破窗理论”及“社会交换理论”等是社区警务的理论基础,国外也有学者认为卢梭的“社会契约论”也是社区警务的理论依据。
  (一)“皮尔原则”
  “皮尔原则”是对罗伯特?皮尔(Robert Peel)的9条警务原则的统称。其核心是“警察即公众,公众即警察”,警察应该把自已作为社区的一部分,通过社区工作共同抵御犯罪,逐渐向“让权于民”、“还权于民”的方向发展,这一核心思想也是现代警政思想的基本指导原则,以社区警务为标志的第四次世界警务革命也是对皮尔原则的理性回归。皮尔原则主要内容有:警察的基本使命是预防犯罪和无序;警察履行其职责的能力,有赖于获得并保持公众对警察行为及其存在的尊重及认可;警察必须自愿并模范地遵守法律,才能得到和保持公众的尊重,才能获得公众心甘情愿的合作;警察得到公众配合的程度高低,与为实现警察目标所需要使用的武力与强制的多少成反比;警察不靠迎合公众的意见,而是靠展示他们对法律绝对忠诚和公正执法来寻求和保持公众的喜爱,靠乐于不分种族与社会地位地为所有的社会成员提供个人服务与友谊,靠礼貌和友谊的良好脾气,靠乐于牺牲个人以捍卫和保护生命来获得公众的认可;警察只有在说服、建议和警告都不足以实现警察的目标的情况下才能使用需要程度的武力以确保法律得到遵守和秩序得到恢复,并且警察应该在任何情况下都仅仅使用最低限度的武力以实现警察目的;任何时候警察都应该和公众保持这样一种关系,以实现警察是公众和公众是警察的历史传统,警察仅仅是这样一种公众,他们专职就社区的福利向每个市民负责并由此获得报酬;警察应该一直为实现其功能而行动,而绝不用为个人和国家报仇或武断地审判犯罪和惩罚罪犯的方式篡夺审判权;警察效率的判断标准是没有犯罪和骚乱,而不是警察为对付他们而采取的行动的那些看得见的证据等。{6}罗伯特?皮尔的9项警务原则,构成了一套完整的警务理论,更建立了一个完整的警察理论体系。皮尔原则不仅推动英国建立了现代警察制度,对世界各国的现代警察制度的建立也产生了巨大而深远的影响。
  (二)“破窗理论”
  破窗理论是一种社会心理学效应理论,又称破
  窗效应,由心理学家詹姆士?威尔逊(James Q. Wilson)及乔治?凯林(George L. Kelling)提出。破窗理论认为如果一栋房子的一个窗户破了,但是没有人去理会它,那么不久之后,其它的窗户也会被人打破;如果一个地方被扔了很多垃圾而没有人去打扫,么就会有更多的垃圾扔在哪里。破窗效应也是一种犯罪心理学的理论{7}。破窗理论应用到犯罪预防控制上就是强调社区环境对犯罪的诱发作用及改造社区环境对预防犯罪的重要性,破窗理论给人们的启示就是预防控制犯罪的重点应当放在社区环境的改造上,警察应当立足社区开展警务工作,并通过社区警务为改造社区环境预防控制犯罪提供技术和方法上的支持。
  (三)“社会交换理论”
  20世纪60年代美国兴起并随即在全世界广泛传播和产生影响的行为主义社会心理学理论,由霍曼斯(Homans, George, Casper)创立,布劳等完善。该理论强调人类行为中的心理因素,认为人的一切行为都受到某种能够带来奖励或报酬的交换行为的支配,人类的一切社会活动都可以归纳为一种交换。社会交换分为个体间交换、群体间交换及个体与群体间交换三种。交换有两个条件,一是该行为最终目标只有通过他人互动才能达到;二是该行为必须采取有助于实现这些目的的手段。别人做出报答性反应就发生,当别人不再做出报答性反应就停止。社会报酬又分为外在性与内在性两种,内在性报酬如乐趣、社会赞同、爱、感激等,外在性社会报酬如金钱、商品、邀请、帮助、服从等。社会交换理论帮助我们认识和构建社区共同体,进而促进社区警务建设。{8}
  我国社区警务在其产生及发展过程中不仅吸取和借鉴了国外社区警务理论的精华,同时我国本土的预防控制犯罪理论——“枫桥经验”及在此基础上逐步发展起来的综合治理理论,对我国社区警务的产生和发展也发挥了积极作用。甚至有学者认为枫桥派出所这种以社区治安问题为中心的做法,实际上就是社区警务建设,我国早期的社区警务在枫桥经验中得到了较好的体现。{9}也有学者认为“综合治理起源于枫桥经验”,枫桥群众当年在公安机关指导下成立四个小组,开展“四防”(放火、防盗、防特、防事故)活动,同时做好说理斗争使“四类分子”转化,这一做法就蕴涵着对社会治安问题实行综合治理。{10}改革开放之初,绍兴县委为治理城关镇脏乱差的社会治安面貌,在省公安机关工作组指导下,学习借鉴“枫桥经验”,组织公安及相关部门90余名干部,分别对城镇建设规划、商业网点、公共交通、环境污染、社会治安等方面进行了调查,采取了多种方法,取得了明显成效。公安部转发了浙江省公安厅的简报,并加了题为“综合治理,消除危害治安因素——绍兴县城关镇整顿社会治安的好方法”,在全国首次正式推广综合治理。中共中央及全国人大先后作出《社会治安综合治理决定》,使综合治理上升为我国解决社会治安问题的基本国策,社区警务作为综治重要组成部分正是在综治理论指导下并在不断深化的综治实践中得到了发展。
  三、国外的社区警务保障及启示
  国外社区警务较为成熟的是英国和美国,社区警务保障机制也是英美两国较为健全有力。
  (一)英国的社区警务保障机制
  一是皮尔原则形成了广泛的社会共识,引起了社会共鸣,促进了社会合力的形成;二是在组织保障上,英国政府为推动改革,成立了“警务改革推动委员会”;三是制度保障到位,英国政府出版了《新世纪警务:改造之蓝图》白皮书,公布施行了《警察改革法》,印发了《睦邻警察服务——你的警队;你的社区;我们的承诺》宣传册,并制定了至2008年的“睦邻警察服务”发展长远规划;四是实施“睦邻警察服务”战略,由警务人员、特别警员、社区支援员等组成工作小组,在社区内负责遏制发案、建立积极合作的警民关系的社区警务工作模式{11}。
  (二)美国的社区警务保障机制
  一是社区警务哲学、理念深入人心。“破窗理论”成为美国社区警务直接的理论源泉,1829年罗伯特?皮尔提出“警察就是公众,而公众就是警察”的价值理念也被美国大众广泛接受,《堪萨斯研究》对巡逻效力的实践调查和巴力对日本警察的实地观察被广为引用到指导社区警务的研究。二是警力真正向基层一线倾斜。美国警察机构独特,警察种类很多,实行分散自治,主要有四类警察:联邦警察、州警察、县和城市警察;后两种警察负责社会治安,且内设机构简单,警察比例基本上是刑侦和治安占20%、交巡警占70%、社区警察占10%。三是社区警务机构健全、勤务机制科学。美国的警察局基本都设置了指导社区警务的机构,主要职责是推广社区警务,指导社区组织和居民预防犯罪,建立警民良
  性互动,促进警民和谐,工作重点在服务青少年和预防犯罪上,各社区警务机构还根据当地不同的治安特点和居住人群设立特别服务小组,小组由社区警务机构“一把手”直接领导,社区内的警务有充分的授权,使得社区警察有较大工作自主权,上级对社区民警工作一般不进行干涉,社区民警在职责范围内有权决策{12}。芝加哥是美国社区警务最早兴起的地区,芝加哥的社区警务保障体现为“四个有力”,即:(1)强有力的组织保障,市政府成立社区警务战略办公室,各个区成立社区警务战略顾问委员会,协调处理社区警务建设相关内容;(2)强有力的部门联动,一是定期召开会议研究社区问题,每个区每周一次召开研究社区问题的会议,警察局及有关部门领导参加,市政厅审议会议内容并派人全程参加,二是社区问题在市政厅拥有优先处理的权利,三是指导监督问题解决的全过程;(3)强有力的社区支持,芝加哥社区警务中社区组织和居民被定位为社区警务战略的参加者;(4)强有力的考核评估,考核评估由中立的第三方进行,包括教授专家。{13}
  四、我国的社区警务保障的主要模式
  从有没有独立性角度可以将我国现有社区警务的保障模式分为三种:
  (一)综合警务模式
  该模式以福建为代表,经历两个发展时期,即综合警务到所与综合警务到民警个人,早期是将交警、巡警、治安统一到派出所,派出所设专业警队各司其职,后期是派出所不分专业队只按警队划分责任区,警队实行交巡警治安责任区民警业务的统一行使,派出所民警自身没有警种的区分。福建的综合改革试点是2002年从福州开始,2012年3月福建省委省政府联合下发通知,转发《省委政法委省公安厅关于综合警务改革创新的指导意见》,在全省全面推广,实行一警多能、一警多用,接处警中既处理治安警情又处理交通警情,有警接警无警巡逻走访,较大幅度提高了街路面见警率。{14}
  (二)社区警务专业化模式
  该模式以黑龙江省大庆市、江苏省苏州市等为代表,推行社区警务专业化,社区民警不参与接处警,不承担办案任务,专司社区预防控制犯罪。与河南省警务改革撤销分局不同,大庆的警务改革撤销派出所,分局小型化,分局内设“三队一科”,即社区警务队、治安巡逻队、刑事侦查队和法制综合科,两人一组、三组一队,分局管理人口规模在10万人左右,分局警力在100-150人左右,出警半径为10分钟。改革前大庆市公安局共设有10个分局70多个派出所,改革后撤销了派出所,分局增加到20个。大庆模式社区民警单设,按照公安部的规定社区民警严格履行6大职责。苏州也是走社区警务专业化道路,但苏州的社区警务保障模式又有别于大庆,一是市局实行“大部制”,合并精简机构,确保警力下沉,在分局层面本着“机构不撤、职务不变、功能归并、资源整合、一体运作”的思路,以金阊分局为试点并在全市推开,将分局机关14个部门归并为5大部门;二是确保派出所及社区警务警力,派出所占全市总警力的近40%,社区民警占全市总警力的17%,基本解决了困扰社区警务发展的警力不足问题;三是实行大巡防体制,巡警及机关警力包片参加街路面巡逻;四是切实给派出所松绑,刑拘以上案件移交专业警种办理,一改过去一线警队机关化倾向,侦查破案任务由专业警队承担;五是整合机关部门下发的各种报表,由信通部门通过信息平台统一下发,减轻基层负担;六是整合公安网和政府网,实行流动人口信息采集社会化,实现流动人口信息资源共享;七是开展警调对接,建立联合调解中心,司法等部门人员入驻,有效开展矛盾纠纷化解;八是落实社区民警惠警待遇,加大社区民警表彰力度,逐步提高社区民警职级待遇{15}。应当说苏州社区警务模式着眼于内部挖潜。从我国实际情况看,警力较为充沛的地方实行社区警务专业化的多见,地市级公安机关统一社区警务模式的并不多见,更为多见的是县市区公安机关根据自身情况安排社区警务的模式。
  (三)社区警务的混合模式
  我国社区警务发展水平很不平衡,各地情况各不相同,甚至一个县市区内不同派出所之间也模式不一样。社区警务的混合模式在警力紧张地区较为多见,所谓社区警务的混合模式即社区警务虽单设但没有专业化,社区民警参加派出所值班,承担办案追逃等打击任务,围绕派出所中心工作不断调整,到社区去的时间精力受派出所中心工作限制。换句话说,就是社区民警表面上实行专业化,但实际只是兼职和附带的。社区警务的混合模式与综合警务也有很大区别,综合警务还是社区警务的一种,而严格意义上讲社区警务的混合模式,其实是一种大杂烩、大锅饭,派出所民警什么活都做,彼此间职责没有什么
  原则区别,有事一起上,工作时间和场所也以派出所内为主;综合警务下派出所只承担治安巡逻、交通管理和社区警务,民警实行搭档制几人一组,一组一个辖区,在自已辖区内治安巡逻、交通管理、社区警务一肩挑,是在特定社区范围内实行一警多能,工作时间和场所是以社区为主。
  五、当前我国社区警务及其保障方面存在的突出问题及原因
  当前我国社区警务存在着发展不平衡、作用不明显、保障不到位等问题,主要表现在:
  (一)发展不平衡、作用不明显
  受各地党委政府及公安机关对社区警务工作思想认识水平及重视程度的制约,我国各地社区警务发展很不平衡,总体来看大中城市好于农村、经济发达地区好于落后地区,一些地区社区警务如黑龙江大庆市、江苏苏州市、浙江杭州市及福建省等走在前列。一些地区公安工作缺少长远规划,头痛医头脚痛医脚,习惯于运动式干工作。而社区警务本身就应当是长期性战略性警务工作,靠短期性临时突击安排是无法实行的。落实不到位,使得社区警务作用不明显,作用越不明显社区警务就越不受重视,恶性循环,削弱了社区警务的发展后劲。
  (二)力量配置不到位
  一是社区民警数量不足,公安部及省市有两个标准,一个要求社区民警必须达到派出所警力的1/3,派出所警力占城市公安机关总警力的40%以上;另一个规定社区民警与所管理的实有人口按3000:1比例配备,但目前达到上述要求的只是少数,大多数公安机关基层警力紧张,派出所的警力更是紧张。尽管各地纷纷出台加强派出所决定,

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【注释】                                                                                                     
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