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【期刊名称】 《政治与法律》
被滥用的“滥用职权”
【副标题】 行政判决中滥用职权审查标准的语义扩张及其成因
【作者】 施立栋【作者单位】 清华大学法学院
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政判决;司法审查标准;滥用职权;行政职权;滥用裁量权
【文章编码】 1005-9512(2015)01-0093-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 1
【页码】 93
【摘要】

学界通说认为,1989年通过的我国《行政诉讼法》第54条规定的“滥用职权”审查标准,其涵义是滥用裁量权。但是,对《最高人民法院公报》和《人民法院案例选》上刊载的行政案件的实证分析表明,法官在司法实践中并未采纳这一学理观点。在法定职权、事实根据、法律依据和程序要件的判定中,法官普遍使用了滥用职权标准。甚至在不少案件中,法官还将其泛化理解为“违法”。滥用职权标准之所以会在司法实践中被滥用,根源在于该标准本身存在缺陷。一方面,它与《行政诉讼法》第54条第2项中的其他审查标准之间的划分标准并不同一;另一方面,“滥用职权”的规范涵义又极易与其日常涵义发生混同。为克服上述缺陷,应将滥用职权标准修改为“滥用裁量权”。

【全文】法宝引证码CLI.A.1199939    
  
  1989年通过的我国《行政诉讼法》第54条将“滥用职权”规定为司法审查标准之一,该标准在2014年修改后的我国《行政诉讼法》中得到了沿用。[1]按照学界通说,“滥用职权”审查标准针对的是行政权限范围内的裁量问题的评价,因而“滥用职权”的涵义即为滥用裁量权。[2]上述学理观点可以得到立法原意的支撑。《行政诉讼法》(1989)出台后不久,在一本由全国人大法工委组织编写的释义著作中,就将“滥用职权”的适用对象限定于行政权限范围内的具体行政行为。[3]至此,“滥用职权”的规范涵义,似乎清晰可辨。然而,当我们将目光投向现实中的行政判决时,却发现,法官并未采纳“滥用职权就是滥用裁量权”这一学理观点。沈岿教授在对《人民法院案例选》上刊载的行政案例进行阅读后发现,司法判决中所适用的“滥用职权”标准,大多与学理上界定的行政裁量情形无关。[4]章剑生教授也有类似的观察和观点。[5]但是,关于法官究竟对“滥用职权”这一审查标准秉持何种理解,以及它与学理上界定的涵义差别有多大,上述学者并未做深入的分析,其他学者对此也没有作系统性的实证梳理。有鉴于此,笔者拟对行政审判实践中滥用职权标准的真实运用状况进行梳理,并剖析这种现象在制度层面的形成原因。在研究样本上,笔者选取的是《最高人民法院公报》和《人民法院案例选》上刊载的行政诉讼(包括行政赔偿)案例。这主要是考虑到,这两本刊物上发布的案例,在一定程度上代表着最高人民法院的立场,且它们经历了较长的时间跨度,从中获知的“滥用职权”的运用状况,具有典型性和代表性。
  一、法官极少在滥用裁量权意义上使用滥用职权标准
  滥用裁量权意义上的“滥用职权”,是指具体行政行为在没有主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序和超越职权等违法情形的前提下,法官对属于行政职权范围内的裁量行为所作的否定性评价。笔者于本文中将其称为狭义的滥用职权。它符合《行政诉讼法》(1989)的立法原意,以及学界通说上所界定的“滥用职权”的涵义。
  在行政判决中,确实有法官在滥用裁量权意义上运用了“滥用职权”这一审查标准。在“王丽萍诉中牟县交通局行政赔偿纠纷案”中,被告中牟县交通局在对未缴纳养路费的小四轮拖拉机作出暂扣决定时,没有善尽注意义务,致使车上的生猪因天气炎热受挤压而大量死亡。河南省中牟县人民法院在判决书中指出“具体行政行为的合法性,不仅包括认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序,还包括行政机关在自由裁量领域合理使用行政自由裁量权,明显不合理的具体行政行为构成滥用职权。……县交通局工作人员在执行暂扣车辆决定时的这种行政行为,不符合合理、适当的要求,是滥用职权”,并以滥用职权标准作为唯一的裁判依据,判决确认被告的行为违法。[6]
  然而,在司法实践中,法官使用这种狭义的滥用职权审查标准的比例极低。在笔者搜集到的33个案例中,法官对滥用职权采取狭义理解的,仅有前述“王丽萍诉中牟县交通局行政赔偿纠纷案”这一个案例。法官之所以极少在滥用裁量权意义上使用滥用职权标准,原因可归结为如下两点。
  第一,被诉具体行政行为在事实认定、法律适用、法定程序和法定职权等方面均合法,而仅仅是在裁量权的运用上存在瑕疵,要满足这一条件并不容易。事实上,进入诉讼的绝大部分行政案件,均无法满足这一要求。
  第二,即便具体行政行为仅仅存在合理性瑕疵,滥用职权审查标准在司法实践中也不得不面临来自《行政诉讼法》(1989)第54条第4项规定的显失公正标准的竞争。因为与滥用职权审查标准相比,显失公正这一审查标准没有对行政机关进行主观评判的色彩,法官在运用该标准时不易遭致行政机关的强烈抵触。[7]而且,在适用显失公正标准时,还可以匹配采取变更判决的裁判方式,这能为相对人提供更具实效性的权利保护。因此,对于在行政处罚领域出现的滥用职权行为来说,法官更有可能援引显失公正这一审查标准,而非滥用职权。有关这一点,可以在“郭佳诉洛阳市公安局西工分局治安管理处罚案”中得到体现。在该案中,原告郭佳通过摩托车驾驶证考试后,在等待颁发驾驶证期间,擅自驾驶摩托车发生了交通事故。被告洛阳市公安局西工分局以郭佳无证驾驶为由,依据当时的《治安管理处罚条例》第15条对其处以最高幅度的15日行政拘留处罚。洛阳市西工区人民法院认为,西工公安分局没有考虑郭佳已通过驾驶考试这一因素,其作出的顶格处罚决定是显失公正的,并援引《行政诉讼法》(1989)第54条第4项的显失公正标准,作出了变更判决。但在对该案的评析部分,审理该案的法官明确指出,被告的行为是一种任意行使自由裁量权的行为。[8]可见,法官虽意识到了本案属于裁量权滥用的情形,但最终还是回避使用滥用职权这一审查标准,转而采用了显失公正标准。类似的回避运用滥用职权标准而使用显失公正标准的情况,还存在于“哈尔滨市规划局与汇丰实业公司行政处罚纠纷上诉案”中。[9]
  二、滥用情形之一:与其他标准在适用对象上的交叉
  (一)扩张适用的滥用职权
  在大量案例中,被法官认定为滥用职权的具体行政行为,同时存在着诸如超越职权、事实不清、适法错误、违反法定程序等违法情形。此时,滥用职权标准的适用场域,就超出了学理上界定的裁量权范围,而进入了《行政诉讼法》(1989)第54条第2项的其他四种审查标准的“领地”,与它们在适用对象上发生了交叉。这是滥用职权标准在司法实践中被滥用的第一种表现形式。笔者将这种情形中所适用的滥用职权,称为广义的滥用职权。它是指一个在法定职权、事实根据、法律依据或程序要件方面存在违法情形的具体行政行为,由于具有不适当的目的、不正当的考虑、行为反复无常或者结果显失公正等学理上界定的滥用裁量权情形,而被法官认定为同时构成滥用职权。[10]

夫妻本是同林鸟


  (二)交叉的具体情形
  在司法判决中,滥用职权标准在适用对象上与其他审查标准相交叉的情形有如下四种。
  第一种是与超越职权标准的交叉。在“黄煌辉诉南安市丰州镇人民政府行政赔偿案”中,被上诉人南安市丰州镇人民政府以举办计划生育国策学习班的名义,非法限制上诉人黄煌辉的人身自由。泉州市中级人民法院认为:“被上诉人在行使行政职权时没有严格的依照法律和政策,明显带有主观性和随意性,以举办计划生育国策学习班为名,行非法限制人身自由之实,破坏了计划生育工作的严肃性和政策性,侵犯了上诉人的人身权,其行为不属于计划生育行政执法行为,而系超越职权和滥用职权的违法行为。”[11]在该案中,丰州镇人民政府的行为,系出于非法限制黄煌辉人身自由的不正当目的,同时在客观上又超越了其据以作出行政决定的权限范围,因此法官同时援引了滥用职权和超越职权这两项审查标准。
  第二种是与主要证据不足标准的交叉。在“刘冰申请沛县公安局行政赔偿案”中,被告沛县公安局以原告刘冰实施“卖淫”为由,对其强制传唤关押26小时。在刘冰通过医院检查,证明自己处女膜完好之后,沛县公安局又非法对其实施了收容审查。徐州市中级人民法院经审理认为“被上诉人沛县公安局在无证据的情况下,以‘卖淫’为由于1995年7月25日对上诉人刘冰进行传唤关押,后又以‘流氓’为由采取收容审查强制措施,违法限制人身自由42天,显属滥用职权违法行为”,并判决沛县公安局承担行政赔偿责任。[12]在该案中,沛县公安局在欠缺足够事实根据的情况下,出于打击报复的不正当目的,对刘冰非法进行收容审查,其行为兼具主要证据不足和滥用职权两种情形,因而法官在判决中一并使用了这两项审查标准。
  第三种是与适用法律、法规错误标准的交叉。在“夏飞诉徐州市房产管理局注销房屋所有权证案”中,原告夏飞在申请办理房屋所有权证时,其提供的《国有土地使用权申报证明书》存在涂改痕迹。徐州市房产管理局在审查时发现了这一涂改情况,但仍然予以认可,并颁发了房屋所有权证。后来由于他人举报该涂改情况,徐州市房产管理局撤销了其房屋所有权证。江苏省高级人民法院在再审判决中指出“夏飞在办理房屋转移登记时所提供的《国有土地使用权申报证明书》曾经徐州市房产管理局多次审查,并均予以认可,基于信赖保护原则,夏飞提供此《国有土地使用权申报证明书》不应被认定为违反《徐州市房屋产权产籍管理办法》第十七条第(二)项的规定,徐州市房产管理局作出的《撤销决定》无法律依据”,并撤销了徐州市房产管理局的撤销决定。[13]在该案中,徐州市房产管理局撤销房产证的行为,一方面错误地适用了《徐州市房屋产权产籍管理办法》第17条第2项,另一方面在结果上又违背了夏飞的合理信赖,从而兼具适法错误和滥用职权两种情形。因此,法官一并运用了适用法律、法规错误和滥用职权两项标准作为判决依据。
  第四种是与违反法定程序标准的交叉。在“张振隆不服徐州市教育局注销社会办学许可证案”中,徐州市教育局曾向张振隆颁发社会办学许可证,上面载明张振隆为沛县汉台高级中学的法定代表人。后来,徐州市教育局通过向第三人颁发社会办学许可证,实质上变更了张振隆的法定代表人身份。张振隆不服提起诉讼。在诉讼过程中,徐州市教育局主动撤销了向第三人颁发的许可证,张振隆因此撤诉。就在张振隆撤诉后的第二天,徐州市教育局又以张振隆已自愿辞去校长职务,且不再是投资人为由,注销了张振隆的社会办学许可证。江苏省高级人民法院认为,徐州市教育局“在作出对原举办人、学校负责人张振隆不利的注销通知时,既未提前告知,也未听取其申辩,违反了行政程序的基本原则。徐州市教育局……行政行为反复无常,且导致汉台中学客观上处于无办学许可证违法办学的状态,滥用了行政管理职权”。[14]在该案中,徐州市教育局注销许可证的行为违背了正当程序,且行为反复无常,因此法官在判决书中同时将其认定为违反法定程序和滥用职权。[15]
  (三)为什么会发生交叉
  对于滥用职权标准与其他审查标准在适用对象上的交叉,事实上已经有学者零星地注意到了这一现象。罗豪才教授在较早时就指出,滥用职权的具体行政行为,往往兼有适法错误、违反法定程序、主要证据不足等情形。[16]叶必丰教授在梳理行政判决的过程中,则发现了滥用职权标准与超越职权标准之间的交叉。[17]但是,对于为何会发生这种现象,上述学者并没有展开深入分析。
  《行政诉讼法》(1989)第54条对行政裁量司法审查标准的规范表述,采取的是“滥用职权”一词,而非域外通行的“滥用裁量权”。[18]在笔者看来,在司法实践中,滥用职权审查标准之所以会突破裁量权的范围而被滥用,其原因恰恰在于立法者所使用的“职权”一词之上。这一表述具有拓展滥用职权的适用范围的语义空间。
  在理论上,行政职权包括两方面的内容:行政管辖权和行政处理权。前者是指行政机关对特定事项进行管辖的权能,后者则指行政机关对该事项作出处理结果的权力。[19]虽然在语词表述上,滥用职权标准和超越职权标准共用了职权一词,但这两个标准中的职权一词的涵义却并不相同。超越职权既可以指超越管辖权,也可以指超越处理权。但是,滥用职权却只可能是滥用处理权,因为在管辖权问题上,须严格遵循法定主义原则,行政机关并无裁量的空间。[20]尽管职权一词的涵义不同,但在处理权的范围内,滥用职权标准是可能与超越职权标准发生交叉的。例如,在前述“黄煌辉诉南安市丰州镇人民政府行政赔偿案”中,丰州镇人民政府以超越处理权的方式,意在达成不适当的目的。此时,既可以认定为是超越职权的行为,也可以被认定为属于滥用职权的情形。
  与滥用职权标准发生交叉的情形,还不仅限于超越职权这一标准。行政机关在行使处理权时,必须依据法定的事实、依据和程序作出。行政机关超越处理权,说明该具体行政行为存在着事实不清、适法错误或违反法定程序方面的违法问题。[21]而由于滥用职权与超越处理权存在着交叉,它也会与主要证据不足、适用法律、法规错误和违反法定程序这三项标准在适用对象上发生交叉。有关这点,可以在“谢培新诉永和乡人民政府违法要求履行义务案”中得到印证。在该案中,被告永和乡政府违反《农民承担费用和劳务管理条例》和《四川省农民负担管理条例》的规定,向原告谢培新提取的村提留费、乡统筹费和社会生产性服务费总额,超过了依法应当负担费用的一倍。四川省乐至县人民法院认为,被告的行为违反了上述两个条例规定的“取之有度、总额控制、定项限额的原则,具有任意性和随意性”,为此撤销了被告的具体行政行为。在判决依据上,法官便同时援引了超越职权、适用法律、法规错误和滥用职权这三项标准。[22]
  在域外法上,同样存在着滥用职权标准与其他审查标准在适用对象上的交叉情况。例如在法国,越权之诉的撤销理由包括无权限、形式上的缺陷、权力滥用和违反法律四种。其中,违反法律是指除其他三种撤销理由之外的一切违法情形,主要包括事实不符合法律规定、法律根据错误和内容直接违反法律。法国行政法院在实践中往往回避适用权力滥用标准,而采用违反法律这一理由。[23]这种审查标准间的游离现象就说明,事实不清和适法错误这两项标准,在适用对象上可以与权力滥用发生交叉。[24]
  从深层原因上看,滥用职权之所以会与《行政诉讼法》(1989)第54条第2项中的其他四种标准发生交叉,根源在于这五种审查标准在逻辑上并未遵循同一划分标准。在理论上,法院对具体行政行为的审查活动,应区分以下三个范畴:审查事项、审查方式与审查结果。审查事项是指法院所审查的具体行政行为的要素或部件,它解决的是审什么的问题;审查方式是指法院审查具体行政行为的准据,它针对的是如

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