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【期刊名称】 《行政法学研究》
论电子政务的理论基础
【副标题】 以“价值支配科技”的基本观念为核心【英文标题】 On Theoretical Basis of E—government
【作者】 高家伟【作者单位】 中国政法大学诉讼法学研究中心
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 价值支配科技;政府再造;后现代法治国家
【英文关键词】 Technology under the Rule of Law Values;Reinventing of the Government;New Model nf Rule of Law
【文章编码】 1005—0078(2004)01—007—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 1
【页码】 7
【摘要】

电子政务是一把双刃剑,在提高行政效率的同时可能损害民族文化的多样性和公民基本权利保护的法治价值。为此,必须确立“价值支配科技”的哲学理念,认真审视普遍存在的电子政务泡沫,整合现代信息化理论、新公共管理理论和法治国家理论,为我国电子政务的良性发展构建系统的理论基础。

【英文摘要】

E—government is a two—fold sword,which might hurt some basic human values,namely the variety of different national cultures and the rule of law principle when improving the efficiency of administration.To establish theoretical basis for the benign development of e—government in our country,we must establish the philosophical conception of technology under the rule of law values and combine the theory 0f modern information.the theory of new public management and the theory of rule of law.

【全文】法宝引证码CLI.A.113154    
  一、信息化:电子政务的社会学理论基础
  信息化是借助现代信息技术群改变信息的产生、传递和应用方式,逐步建立信息社会的历史进程,政府信息化是其中的一个重要方面,而电子政务是政府信息化的别称。
  从技术角度看,电子政务的网络结构可分为单个政府部门内部的数字化办公(内网)、政府部门之间通过计算机网络进行的信息共享和通信(专网)、政府部门通过网络与公众进行双向信息交流(外网)等三部分。都涉及工程管理、网络建设、信息共享、支撑技术、信息安全等方面。[1]从功能角度看,一个具体的政府网往往由电子资料库、电子化公文、电子邮递、社会福利服务、政府采购及招标、政府数据处理、政府决策服务等系统构成。
  信息化技术不是本文的主题。笔者认为,信息化理论的核心是价值对科技的支配关系,这是推行电子政务时应当奉行的基本观念。
  事实与价值不可分离,任何事实都含有价值,[2]作为一种社会历史事实的科技亦不例外。任何现代科技都具有道德伦理和法律价值的因素,科学研究的自由性和科技发展的必要性必须接受道德价值的评价和法律价值的选择,否则,科技越发达,人类就越是危险。[3]另一方面,现代科技具有普遍性和可量化性,但这并不必然生成文化与价值的普适性,因此,同样的技术因面临的社会价值观不同,其运用的范围、方式和成败也就不同。[4]这不仅印证了价值与科技之间的互动关系,而且提出了价值与科技之间的支配关系问题。
  近年来信息技术发展迅速,改变了经济增长的模式和人们的日常生活方式,生成了所谓的知识经济、信息社会和电子政府,传统的政府治理范式和法律制度面临严峻的挑战。信息技术的咄咄逼人态势使人们陶醉于眼前的微观泡沫现象,见其一即妄称其二,失去了宏观的、历史的和哲学的方法论批判能力。这种只关注技术理性和工具理性而忽视伦理、文化、法治等价值理性的做法,致使人们对事物的理解往往出于功利角度,只关注效率,而不关注美德,[5]逐步蜕变为康德所说的“理性的魔鬼”。
  实际上,在现代信息技术迅速发展及其带来的西方资本主义文化扩张的同时,很多学者认识到文化多样性的重要价值,各国的文化不是越来越趋同,而是差异和断裂越来越明显。日裔美籍学者福兰西斯(Francis Fukuyama)认为,制度同化带来的是文化多样性和伦理价值等社会资本的丧失,因此“自冷战结束后,各种大规模的制度同化现象形成一幅幅讽刺的画面,其中之一就是现在全世界的人们甚至比以前更加意识到文化差异的现象”。[6]结果是,“日本的司法组织架构是西方化的,而法律的社会运作却是根植于其本土。”[7]英国功利主义法学家边沁则在区分法律制度的目的理性和工具理性的基础上,确立了“最大多数人的最大幸福”这一目的价值对工具价值的支配地位。[8]我国学界通说从法律移植与本土化关系的角度认为应当区分法律技术和法律价值,具有一定普适性的法律技术可以移植,与民族文化紧密联系的法律价值观很难移植,而且法律技术的移植方式和成败深受法律价值观的影响。[9]北大法宝
  上述理论表明,民族文化的多样性价值和民主、公正、效率、基本权利保护等法律价值与现代科技间不仅存在内容与形式的交融关系,且存在目的与工具问的支配关系。民族文化的多样性和法治的内在价值决定了科技的目的性、必要性及其应用的范围、方式和效果,所谓的技术中立原则[10]需要重新审视。因此,信息技术在公共管理中的应用只是电子政务的外在形式,其内在本质却是政府治理范式和法治国家形态的历史转型,对电子政务的理论研究不仅要着眼于现代信息技术的普适性,更重要的是结合公共行政人文价值和法治价值的民族性、多样性。建设电子政务的根本目的不是要使我国的公共管理制度与国际接轨,而是要在应用现代信息技术再造政府的基础上弘扬我国行政法治的民族精神,提升我国公共行政制度的文化资本附加值。本文的根本目的是,在整合信息化、现代公共管理和法治国家等三个方面研究成果的基础上,批判我国目前电子政务理论与实践忽视甚至颠倒价值与科技之间支配关系的重大缺陷,为我国电子政务的发展构建系统的理论基础。
  二、政府再造和无缝隙政府:电子政务的行政学理论基础
  受科技进步、知识经济、社会转型、全球化趋势和后现代法治国家生成等多种外部因素的影响,世界各国的政府治理范式处于剧烈的变革之中。马克斯·韦伯在19世纪末20世纪初创造的风靡全球的科层官僚制政府治理范式被20世纪60年代兴起的新公共管理范式修正。[11]按照企业管理的原则和技术进行政府再造,建立企业化的无缝隙政府是新公共管理理论的核心思想。这正是电子政务发展的公共行政理论背景所在。
  19世纪初期和中期英、美、法、德等西方国家通过和平改革或者暴力革命的方式逐步建立了以代议制民主、分权制衡为标志的形式法治国家,完成了封建社会向资本主义社会的历史转型。但是,政治与行政并没有分离,政党分肥制深入政府内部,使政府中充满了“惟亲、惟党、惟派”的恩赐制局面,贪污腐败盛行,效率低下。针对这些弊端,19世纪末期德国学者马克斯·韦伯秉承政治与行政二分的方法论,提出了科层官僚制的政府治理范式,主要内容是效率优先、严密的公务规范、明确划分的职责和等级、服从上级权威、公务员的职业化和专业化、稳定的工资和升迁路径、档案管理等。[12]公务员的政治观点、顾客的个人特殊需要等因素均被排除,公务员只能按照上级命令和法律规定执行公务,对事不对人。[13]这种以生产者即官僚为导向的非人性化的政府治理范式适应了当时公共服务产品标准化和批量化生产的需要,相对于当时的技术条件而言,具有成本低、效益高的优点,在西方国家中被逐步推广,是当时公共行政现代化的理想范式,我国改革开放以来推行干部人事制度改革而建立起来的公务员制度明显受到了这种政府治理范式的影响。
  20世纪60年代以后,科技飞速发展,全球化趋势日益明显,公众对政府的要求也越来越高,官僚科层制的缺点开始暴露,主要是机构庞大,压抑公务员的创造性,对公众需要的回应力差,处理危机和挑战的能力迟钝,对法律的理解和执行陷入机械主义和形式主义,不能满足顾客即行政相对人的个性化需要,内部改革动力不足等,因此导致了财政危机和公众信任危机。[14]科层制成为众矢之的,新公共管理理论因此产生,主张政府企业化,即应用工商管理的原则和方法对政府进行改造,建立小而美、小而能的无缝隙政府。
  政府再造和无缝隙政府理论主张,良好的政府治理应当奉行顾客导向、竞争导向和结果导向的基本价值观念,以全天候、全方位的无缝隙方式为顾客提供多品种、小批量、个性化的公共产品和服务,努力培养自己的忠实顾客,增加公众信任的附加值;革除集权、层次繁多、手续繁琐、公文成堆、收费巨大等官僚主义弊端,采取权力下放、民主参与、政务公开、简化行政、主动

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