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【期刊名称】 《行政法学研究》
困境与出路
【副标题】 构建行政诉讼简易程序的必要性与可行性分析
【英文标题】 Difficulties and Solutions:An Analysis of Necessity and Feasibility of Establishment of Summary Procedure in Administrative Litigation
【作者】 崔勇【作者单位】 山东省高级人民法院
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政诉讼;困境;简易程序;必要性;可行性
【英文关键词】 Administrative Litigation;Summary Procedure;Necessity;Feasibility
【文章编码】 1005—0078(2004)01—076—08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 1
【页码】 76
【摘要】

行政诉讼单一的普通审判程序严重影响诉讼的公正与效率,已经成为妨碍行政审判工作顺利开展的重要障碍。设立行政诉讼简易程序,既必要又可行,是促进我国行政诉讼制度进一步完善的重要途径。

【英文摘要】

The common procedure of trial in administratiVe litigation law influences justness and efficiency of litigation and hinders the trial in administratiVe litigation heavily. The establishment of summary procedure in administrative litigation is an important way to enhance the system of administrative litigation in China.

【全文】法宝引证码CLI.A.113142    
  公正与效率是现代诉讼制度所追求的最大价值目标。方便、公正、合理的诉讼程序是确保司法公正、提高诉讼效率的关键,简易程序为公正、效率的实现提供了可靠有效的诉讼方式。因历史原因,我国行政诉讼制度未设简易程序,并规定了不得调解原则,严重影响诉讼的公正与效率,削弱了行政审判的权威,成为困扰行政审判工作的重要障碍。改革现行行政诉讼程序,设立简易程序,是促进我国行政诉讼制度进一步完善的重要途径。
  一、现行行政诉讼普通程序的困境
  如果说行政诉讼单一的普通程序在行政诉讼制度建立初期对保障裁判公正是必需的话,那么,在已经初步建立起市场经济、实行依法治国的今天,这种单一的普通审判程序设置,已在很大程度上限制了行政诉讼制度的发展,主要表现在以下几个方面:
  (一)不断增长的行政案件数量与行政审判资源匮乏的矛盾不可调和
  据统计,行政诉讼法实施的1990年,山东省受理一审行政诉讼案件482件,行政审判法官是289人;2002年,山东省受理一审行政案件13 181件,是1990年的27倍,而行政审判法官并没有大幅增加,2002年只增加到730人,仅仅是1990年的2.5倍,而且司法改革的趋势是法官向精英化发展,不会增加。这样,大量增加的行政诉讼案件,与有限的行政审判人力资源产生了突出的矛盾。
  (二)“陪而不审”导致形式上合法(合议制)实质上不合法(独任制)
  从我国法院目前行政审判人力资源来看,许多基层法院的行政审判庭达不到一个合议庭人数,但行政诉讼法又规定审理行政案件必须实行合议制,于是,一些法院就不得不采取变通的方式。在组成合议庭时,由一名行政审判法官参加,另外的合议庭成员由刑事或者民事审判庭的法官或者法院工勤人员组成,这从形式上是符合了行政诉讼法的规定,但实质上是合而不议的“独任制”,[1]违背了行政诉讼法关于组成合议庭审理行政案件的立法本意。“合议庭的功能不仅仅是甚至不主要是运用权力制约机制确保公正,其更主要的功能或者说是最主要的功能是利用集体智慧保障司法的正确性。”[2]这种规则的变通,一是造成了承办法官之外的两位“法官”时间和精力上的无益浪费;二是给合议庭承办法官推卸责任提供机会;三是从总体上破坏了合议制的运作机制,在真正需要合议的案件中不能实现合议制的功能;[3]四是损害了司法权威和法律的严肃性。
  (三)审判资源浪费,办案的质量和效率降低装完逼就跑
  行政诉讼案件审理实行合议制,对复杂疑难案件的公正处理无疑起到保障作用。然而,对于一些案情简单或者基本法律关系明确的案件而言,审判结果的正确率并不与法庭审判组织人数成正比。相反,从更大范围而言,当一个法官个人的工作总量因为参加审理的案件的增加而增加,其真正投入自己承办案件的时间和精力就必然会相应地减少,影响到自己所办案件的质量,从而使案件总体的正确率降低,办理案件的效率也必然会受到影响而降低。这样不仅保障案件质量的目的没有达到,还使一些简单的案件审理期限延长,使相对复杂疑难的案件审限超期,既浪费了审判人力资源,又影响了办案的质量和效率。
  (四)撤诉率居高不下,变相调解损害司法权威
  我国行政诉讼法明确规定,除了行政赔偿案件,一律不得进行调解。但事实怎样呢?根据山东行政案件的审结情况,自1990年以来,每年行政案件的撤诉率都在40%以上,在撤诉的行政案件中又有接近90%的案件是在被告改变具体行政行为或者被告给予原告某一利益承诺,法官动员原告撤诉的,[4]这在结案的方式上虽然体现不出是调解结案,但实质上是通过法院调解或者协调而平息了纠纷。由于对案件的调解结案没有法律依据,因此,人民法院进行这些工作“名不正、言不顺”,只能“偷偷摸摸”,不敢“光明正大”,在一定程度上损害了法律的严肃性和司法的权威性。
  (五)诉讼成本增加,诉讼效益降低,行政审判出现了恶性循环
  一是行政诉讼案件实行普通程序审理及不得调解的原则,使法院投入的成本加大。本来可以利用简易程序、在投入较小成本的情况下就能结案,或者在投入相同成本的情况下可以审结更多的案件,但却因为不能适用简易程序而无法完成。在目前多数法院还是主要依靠诉讼费作为办公经费和发放法官工资的情况下,行政诉讼不但不能为法院创收、反而要支付高额的诉讼成本的现实,[5]为一些法院的领导不重视、甚至限制行政审判工作找到了借口。[6]一些法院的院长甚至在会议上公开讲“法院的各项工作要争先进,但行政审判工作不当先进,”行政审判司法环境令人担忧。二是程序复杂使案件久拖不决,加大了案件当事人在诉讼中的投入,有时甚至超出了其预期借助诉讼想要获得的利益,本来是为了几十元或者几百元的罚款,却因为打官司支付了上千元的费用。虽然提起行政诉讼的意义远不单是经济的利益,但完全不计利益后果的行为,起码也是不理智的。“人们参与程序并不是为了游戏,而是为了追求一定的结果,为此,理性的人不可能不对成本与收益进行权衡。”[7]这样,当事人对成本与利益权衡的结果是,为了进一步减少损失而放弃诉权,使大量的行政争议得不到救济,这也是近两年行政诉讼案件受案数停滞不前的主要原因。这种因为法院诉讼程序上的问题,而影响到司法的公信度,对行政审判发展带来的危害是致命的。我国行政审判出现了恶性循环的苗头。[8]
  二、创建行政诉讼简易程序的必要性
  行政诉讼制度存在的上述问题,越来越凸显出建立行政诉讼简易程序具有必要性和紧迫性。
  (一)社会主义市场经济体制的本质要求
  社会主义市场经济体制需要合理配置资源,使之产出最大的经济效益,社会主义市场经济体制下的司法程序也同样应当合理配置审判资源,贯彻诉讼经济原则。在目前国力不能立即增加司法投入、现有司法资源总量保持相对不变的前提下,采取更为合理的配置方式,使现有审判资源发挥更高的效能显得尤为必要。合理配置审判资源的有效方式就是在行政诉讼中增加设立简易程序,将难易不同的案件分别按照不同的程序进行审理。这样一可减少当事人的诉讼成本;二能节省司法资源;三可使人民法院将节省下来的司法资源再投入到重大、疑难、复杂案件上,实现审判资源效益的最大化。
  (二)司法公正与效率的需要
  公正与效率是司法应当追求的最高价值和终极目标,二者是相辅相成的。西谚云:“迟到的正义不是正义”,“正义被耽搁等于正义被剥夺”,可见效率本身就是公正的组成部分,不讲效率的司法不是公正的司法。在马拉松式的漫长诉讼中,各方的利益都处在不稳定的状态,当事人各方都承受着巨大的心理与物质压力,整日生活在不安中,有的当事人甚至无法忍受冗长诉讼所带来的痛苦与无奈,恳求法院只要作出判决,至于结果公正与否在所不问。依此看来,即使结果非常之公正,于当事人又有何益?另外,诉讼的拖延还造成对案件的证据不能及时收集与保全,案件的事实因证据的流失而不能达到最大的客观真实,影响了案件的实体正义。效率低下的诉讼活动不可能公正,高效的诉讼活动必应包含公正的要求;程序的简化并非必然以牺牲公正为代价,复杂的程序也并非必然意味着公正的实现。平衡二者矛盾的工具或许只能借助“有差别的程序”。
  (三)程序正义的基本要求
  程序正义是指法所固有的检验司法活动公正与否的标准,它支配着审判的全过程。美国法学家戈尔丁认为,程序正义具有重要的法律意义,尤其对纠纷的审理和解决的实现方式有决定性影响。[9]我国学著对程序正义的内涵解释为:程序中立、程序公正、程序理性和程序经济,[10]并鲜明指出:“在探讨程序正义时考虑程序经济或者效益,可能是比较危险的”,“但是,在研究程序正义时,如果不考虑法律程序的效率,那可能是更危险的,因为法律程序毕竟要通过人的参与、利用和选择等行为才能真正运作起来。”如果人们仅仅因为他们负担不起程序的费用不得不放弃对程序的利用,或者因为费用昂贵只能成为少数富人“奢侈品”的话,这种程序又有何公正性可言呢?因此,“程序正义蕴含了程序经济这一原则。”程序经济原则告诉我们,人们参与程序活动并不是为了“游戏”,而是为了解决一定的问题、实现一定的目的,“人类所从事的任何社会活动都必须遵循经济性的原则,即力求以最小消耗取得最大效果。”[11]因此,正义的程序不仅仅是应当中立、公正、理性的,还应当是经济的。正如美国著名法学教授波斯纳在其《法律的经济分析》里开宗明义讲到的:“对于公正正义的追求,绝不能无视追求它的代价。”
  (四)行政高效能原则的要求
  现代社会的行政管理必须迅速、及时,效率是行政的生命。行政诉讼作为保障人权的有效价值选择

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