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【期刊名称】 《行政法学研究》
公共服务理念下现代行政的特征
【英文标题】 The Characteristics of Modem Administration Under the Ideal of Public Service
【作者】 李昕【作者单位】 首都师范大学法律系
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 公共服务;政府义务;行政规则;行为方式;行政手段
【文章编码】 1005—0078(2002)04—014—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2002年【期号】 4
【页码】 14
【摘要】

以“公共服务”为核心是现代行政的基本特征,即政府义务的积极化;行政规则的服务化;行政手段的间接化。

【全文】法宝引证码CLI.A.113067    
  公共行政的范围取决于不同阶段的社会公共需求,从社会发展的进程来看,公共需求始终处于不断变动中,因而,行政的内涵与外延亦具有相应的阶段性与变动性。从以“公共权力”为核心的传统行政走向以“公共服务”为核心的现代行政,正是这种阶段性与变动性的体现。
  就西方国家而言,在传统的自由资本主义时期,由市场这只“看不见的手”来调节社会经济成为一种理想的社会模式,在此种模式之下,政府角色相当于消极的“守夜人”,行政职能主要限于维持公共秩序,处理国防、外交等事务,所谓行政主要指“公共权力”的行使,体现为国家为了保障公共秩序而对个人自由所加的限制。单方性、命令性和强制性是其主要特征。
  自20世纪以后,伴随着经济、政治以及意识形态的变化,特别是产业革命、科学革命以及资本的高度集中,有限的消极行政难以保持社会经济的平衡发展,难以满足日益增长的社会需求,积极的服务行政成为一种时代趋势。行政已不再是“公共权力”的代名词,同时还意味着政府的服务与保障功能,体现为公共事业的提供、社会福利的保障等等。在这种社会需求之下,凯恩斯主义经济理论以及作为战后发展模式的“福特主义”在经济领域逐渐占据了主导地位。这些新兴的理论与政策,强调国家的经济和社会职能,强调国家在社会经济生活中的重要地位和作用,主张加强国家干预,扩大公共服务领域,推行国家垄断调节政策,大力强化行政职能。在这种演变之下,行政已由消极有限的权力行政转化为积极扩张的服务行政,无论从其活动范围、方式以及主体而言,都日趋多样化、灵活化。
  20世纪中期以来,由于通货膨胀与失业同时进发,西方国家出现了严重的经济“滞涨”局面,“福特主义”生产与分配模式失去了原有的作用,“福利国家”难以为继,人们对凯恩斯主义宏观经济理论的共识破裂了,各国再次受到世界范围的政府改革浪潮的冲击。在重塑政府的口号下,以服务为行政的宗旨,顺应社会需求,转变政府职能,改革公共行政管理的模式,打破公共职能的国家垄断,实现政府、社会分担行政,在有限政府的前提下,满足日益扩大的公共需求,成为新一轮改革的中心,并为以“公共服务”为理念的公共行政赋予新的内涵。
  就我国而言,在计划经济体制下,以“公共权力”为核心的、具有单方命令属性的行政手段在行政管理中占主导地位,由此造成政府管制范围无限膨胀与行政管理方式单一化的双重弊端,严重制约了社会发展的生机与活力。随着经济的全球化以及我国改革的深化,这种传统的以“公共权力”为核心的单一行政模式已经无法适应社会发展的需要,面对日益多元化的社会需求,必须转变行政理念,在“公共服务”的行政理念下,重新估价、界定政府作用,调整政府职能,改变单一的权力行政方式,改革传统公共行政的模式,在满足社会公共需要的同时,深化行政改革,实现“全能政府”向“有限政府”的转变。
  从“公共权力”走向“公共服务”,在这种社会发展与行政理念的变迁下,促使现代行政的范围、方式、手段等方面均发生了深刻的变化,进而形成以“公共服务”为核心的现代行政的如下特征。
  一、政府义务的积极化
  伴随着社会需求的多元化以及公共领域的拓宽,单纯的“公共权力”已经无法包容所有的行政职能,代之而起的是“公共服务”的理念,这一变化标志着行政已自传统消极的权力行政步入了积极的服务行政。就政府义务而言,主要体现为政府由传统的不得侵权的消极义务过渡为积极的保障义务。
  (一)以“权力”为核心的政府消极义务
  在传统的行政理念之下,政府的行政管理等同于公共权力的行使,行政的方式体现为具有单方性、命令性以及强制性的规制行为。在以个人权利为核心的理念下,这种公共权力的行使只能限定于维护公共秩序所必要的幅度和范围之内,并恪守其权限,以防对公民自由、权利造成不应有的侵犯。在这种行政理念之下,政府在行政管理中所承担的义务主要指消极的不得侵犯个人权利的义务。所谓行政法治的内涵局限于规范政府行为,以保障个人的合法权益。在埃斯曼看来,这种限制只是为国家设定不得危害个人权利的消极义务,并不能促使国家承担或履行某种积极义务。他指出:“……现代时期中那些最为牢固确立下来的、最为丰富的观念之一,就是个人拥有先于国家权力而存在,并高于国家权力的权利……它禁止主权者制定侵犯个人权利的法律,……个人权利具有一个共同的特征:它们限制着国家的权力,但却没有强加给国家以任何积极的职责,以及任何为着个人的利益而进行的先期工作。国家必须为了使个人的活动保持自由开展的目的,而避免某些对个人权利的侵犯。”[1]这句话概括了“公共权力”理念下个人权利为政府所限定的责任与义务——消极的不得侵权义务。
  (二)以“服务”为核心的政府积极义务

法小宝


  伴随着社会经济、文化的发展,特别是产业革命以及资本的高度集中,有限的消极行政难以保持社会经济的平衡发展,无法满足日益增长的社会需求,积极的服务行政成为一种时代趋势。正如狄骥所言:“今天,作为某种复杂变革过程的结果,一方面归因于知识进步,另。一方面归因于经济与工业的发展,政府的事务已经超出了提供司法、警察和战争防御的范围,人们要求它履行各种其它职能,……包括公共教育、济贫、公共工程、照明、邮政电报电话,以及铁路运输。”[2]在这种形势下,行政已由消极有限的权力行政转化为积极扩张的服务行政,由单纯的“公共权力”的行使转化为“公共服务”的提供,并促使政府义务由消极走向积极,即以积极的行动为社会提供必要的公共服务。为此,在现代社会,“国家不仅有义务不损害个人的物质、智力、精神活动的自由发展,而且还有义务为保证所有个人充分发展其物质、智力和精神活动而制定必要的法律,组织必要的公用事业。”[3]
  对以市场化为目标的我国改革而言,为改革长期计划经济体制之下的单一体制,行政改革的主要目标在于放松政府管制,培养与扶持市场与社会机制。前期的经济与行政改革的主要任务在于建立市场经济体制,完善市场功能,实现政企职责分离。但在政府从市场退步抽身的同时,面对经济全球化的竞争与挑战,新的政府职能与义务应运而生,如:环境保护与治理;建立现代监管制度;建立增强竞争出口的生产支持体系,促进国内产业结构升级和出口商品结构优化;逐步向外开放市场,对某些产业、部门、地区实行援助、保护政策,限制某些产品或服务进口;利用各种途径减少和缓解国际贸易摩擦,为企业争取宽松的环境和发展空间;熟悉WTO体制、规则、运作方式,防止新形式的贸易保护主义等等,因而,当前的行政改革并不简单地等同于削减政府职能,它意味着社会变革中政府职能的分化与整合,它要求在合理地界定政府的职能范围的同时,保障公共服务的履行。为此,在服务理念下强化政府的责任与义务成为我国行政改革的重心。
  二、行政规则的服务化
  20世纪初,面对社会的发展与变革,狄骥曾指出:“现有的证据已经断然向我们表明:以前曾经作为我们政治制度之基础的那些观念正在逐步解体,到目前为止仍然正在发生巨大的变化。即将取代它们的新制度建立在截然不同的理念之上……”,[4]这一理念就是公共服务。随着这一理念的确立,在原有的权力行为之外,政府更多地在实施非权力性的服务行为。公法也不再把解决个人的主观权利与人格化国家的主观权利——公共权力之间的冲突作为自己的惟一目标,它还旨在对政府的社会职能进行组织,即对政府大量的非权力性公务行为进行规范、调整。因此,作为行政规则的公法“不再是由某个享有发布命令权的,并有权决定在一个特定领域之内个人与群体之间相互关系的主权者来加以执行的规则。……现代国家设计了大量的对组织公用事业进行规制,并保障这些公用事业正常和不间断地发挥效用的规则”。[5]诸如法国行政法中所确立的公务实施原则:公务不间断原则;公务适应性原则;公务的实施平等原则等。[6]这些建立于“公共服务”理念的规则,适用于规范那些非权力性政府行为,体现了现代行政“公共权力”——“公共服务”,“权力规则”——“服务规则”的发展,标志着现代公法不再局限于规范“公共权力”,而扩展到了“公共服务”实施的保障。这种新的行政理念的确立,要求政府必须转变观念,要求一系列建立于公共服务理念之下的政府行为规则必须得以完善。
  80年代初,法国著名社会学家米歇尔·克罗吉耶曾提出,“现代的国家是谦虚的国家”,要求国家减少干预,这在法国及世界范围内曾引起强烈的反响。十几年以后,法国总统希拉克旧话重提,说他赞同“谦虚的国家”的提法,但同时认为,一个“谦虚的国家”也应该是一个“有抱负的国家”。他强调现代国家应继承“公共服务”的观念,提高国家效率,更好地为公众服务,更好地扮演普遍利益保障者的角色,加强社会协调,提高国家的竞争能力。[7]20世纪70年代以来,西方国家行政改革的目标就是在“公共服务”的理念之下,重塑政府,具体措施包括以公众为对象,引入竞争机制,以企业的精神重塑政府,提高政府的能力与效率,使公众获得更多高质量的服务。这种改革打破了传统的管理模式,强调行政的服务理念与功能,从而使得行政规则成为真正意义上的服务规则。随着我国加入WTO,在“公共服务”的理念之下,转变行政观念,完善政府行为规则,实现政府行为的公开、透明、诚实、信用,改善政府服务,完善公共服务规则,也成为我国行政改革的一项重要措施。
  三、行为方式的多样化
  (一)传统行政下行为方式的单一化
  在传统的行政理念中,所谓行政意味着公共权力的行使,体现为国家为了保障公共秩序而对个人自由所加的限制。单方性、命令性和强制性构成行政行为的特征,主要表现为行政处罚、行政检查、行政强制、行政许可、行政征收等具有单方意志属性的权力行为,这种行政方式被称为规制行政或警察行政。西方自由资本主义时期,由于政府的职能主要限定于社会秩序的维护,行政的方式多为此种规制行为。
  就我国而言,在长期计划经济的单一体制下,由于社会结构的单一化以及公共领域的泛化,政府主要通过公权力手段对社会经济活动进行强制控制,实行高度集中、全面控制的政府管理模式。在这一模式下,一方面,政府职能与管制渗透于社会生活的每个角落,另一方面,管理方式却呈现单一化,从而形成政府以权力行为的方式管制复杂社会生活的局面。
  (二)现代行政下行政方式的多样化
  现代社会中,伴随着社会生活的日益复杂,以及政府公共职能与义务的加强,传统的单方命令性行为方式已经无法适应社会的发展。“今天,除维持治安和确保税收这样一些传统的权力作用外,与人民福利紧密相联的非权力性的管理作用,在行政活动领域越来越占主要地位。”“……再经一、二次大战,福利国家(wohlfahrtsstaat)、保护国家(Fursorgestaat)

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