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【期刊名称】 《行政法学研究》
自治与法治的协调统一
【副标题】 从长春亚泰案谈行政协会的性质与法律监督
【英文标题】 Harmony between Autonomy and the Rule of Law
【作者】 李昕【作者单位】 首都师范大学
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 公共行政;行业协会;公务法人;自治;法治
【英文关键词】 Public Administration;Industry Association;Autonomy;the Rule of Law
【文章编码】 1005—0078(2003)04—026—08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2003年【期号】 4
【页码】 26
【摘要】

经过二十多年的市场化改革,我国出现了如律协、足协、注册会计师协会等具有自治属性的社会组织;这些组织具有全体性、自治性和公权力性,承担着原由政府部门行使的管理职能,成为公共行政的主体。对这些组织既要予以法治监督,又要注意保护其行业自治权;在司法审查时,需要从设置诉前行政救济程序与合理限定司法审查范围等方面防止司法权过度介入其自治权。

【英文摘要】

After market reform about 20 years,many autonomous social organizations appear in China,such as Bar Association,Institute of Certified Public Accountants.With autonomy and public power,these organizations begin to exercise power that was exercised by governmental departments Government shall safeguard their industry autonomy and supervise them at the same time.To prevent the judicial power from interfering with their autonomy,the administrative remedial procedure before litigation shall be offered and the scope of judicial review shall be limited.

【全文】法宝引证码CLI.A.113135    
  2002年1月,长春亚泰足球俱乐部对中国足协做出的足纪字(2001)14号“关于对四川的绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定”不服,提起了行政诉讼。该决定以假球为由,取消了长春亚泰升入甲A和2002年、2003年甲乙级足球联赛引进国内球员的资格,并限长春亚泰进行为期三个月的内部整顿,同时对教练员、球员作出停止转会资格的处罚。此案引发了有关行业协会的法律地位、行为性质,以及自治与法治的协调等一系列问题的思考。
  一、行业协会——以自治为基础的公务法人
  (一)以分散化、间接化为特征的现代行政
  在传统的行政管理中,由于国家公共职能的有限性,公共行政主要通过国家行政机关来实施,随着公共需求的日益增长,积极的服务行政成为一种时代趋势,这一发展极大地拓宽了行政的内涵与外延。伴随着这种扩张趋势,引发出行政民主化、灵活化以及方式多样化等现代行政的特征。为适应现代社会的发展,提高行政效率,改革僵化体制,调整政府模式,在“有限小政府”的基础上,充分发挥行政作用,满足多元化的社会需要,成为现代行政面临的双重目标。如何能够实现此双重目标的有效统一,成为各国现代行政改革的实质核心。这一矛盾最终的解决途径是行政的分散化,即将公共行政的职能分散于多个主体,培养、扶持政府之外的其他公共服务机构,并使其具有实施行政的主体性。
  随着这种行政分散化,出现大量非政府组织分担公共行政职能的现象,行业协会即为其中之一。为了以示区别,人们将传统的国家行政机关进行行政管理称为直接行政,而把这些非政府组织的行政称为间接行政,并把履行这一职能的组织称为“公务法人”。这种行政分散化,改变了传统国家垄断公共行政的局面,使得现代行政从政府的直接行政过渡为直接行政与其他非政府机构间接行政的并存,展现了现代行政发展的根本特征,蕴含着现代行政变迁的实质。
  公共行政的分散化与间接化改变了传统行政模式,促使国家根据公共服务的内容与性质选择相应的供给组织与方式,实现服务功能在政府、社会和市场间的合理配置,从而提高行政管理的效率与质量,减轻政府行政负荷。这一方法打破了“大政府”模式下政府垄断公共服务的局面,为现代行政注入了新的活力与生机。顺应这一形势,自上世纪60年代以来,在西方社会出现了公共物品的供给由政府向民间转移的趋势,涌现出众多的社会中介组织,诸如商会、同业公会等。这些非营利性组织以其各自的方式实现市民社会的自主管理,参与社会公共产品的供给,从而形成介于市场与国家之间的调节机制,分担着社会的公共管理职能,有效地满足了社会对公共服务的多元化需求,弥补了政府组织官方色彩过浓、行动僵化等弊端。
  (二)改革与我国公共行政职能的分散化
  20年来的市场改革,不但改变了我国原有的经济体制,而且引发了社会领域和政治领域的一系列变革。随着单一体制的解体,“小政府”“大社会”成为一种理想的社会管理模式。这一模式的确立,标志着政府从社会领域的退却,以及社会自主性的提高,在这种自主性的要求下,社会承接起政府“退卸”下的公共职能,并通过大量的非营利组织(即社会中介组织)实施公共服务,成为发展的必然趋势。为适应深化改革的需要,大力发展社会中介组织,实现公共职能的合理分担,已是当务之急。为此,十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出:“政府经济管理部门要转变职能,专业经济部门要逐渐减少”、“要发挥行业协会、商会等组织的作用”。中共十五大报告进一步提出要“培育和发展社会中介组织”,这些决议对社会团体等社会中介组织在社会主义市场经济体制中的重要地位和作用给予了充分的肯定,并为社会中介组织行使公共职能提供了政策依据。
  在这一背景下,许多具有自治属性的如各种行业自治团体(律师协会、会计师协会、商会等)逐步建立起来,并以非政府组织的身份承担着整个行业的自治与自律,行使着过去由政府部门行使的管理职能(包括章程制定权、强制征收会费权、纪律处分权等),成为分担公共行政的主体。这种“团体自我管制的方法非常有效,与国家的介入相比,社会成员更乐意接受团体的自我管制。……自我管制避免了国家的过分介入,它在国家和团体之间划分了一条安全线,同时,社会团体可以在执行中消化政策,他们的专门知识、信息、经验和判断,促进了有效执行国家政策的环境,而光靠国家的直接干预做不到这一点。……自我管制使社会团体成为推行公共政策的组织,这不仅有利于社会秩序,同时也降低了国家管制的成本。”[1]
  本案所涉及的被告——中国足球协会正是我国体育管理制度改革的产物,作为具有独立法人资格的行业协会,中国足协承担了许多在传统体制下由体育行政机关行使的管理职能,其存在的目的在于减少政府机关对体育行业的直接干涉,充分发挥行业自治的作用,以实现体育行业的自律与政府的他法律之间有效结合。
  二、行业协会的法律特征
  自治的实质是自律。国家通过简政放权,以法律的形式将原本属于国家的行政职能授权给自治组织,并且赋予其独立的法律地位,其目的在于通过这种行政分权,分散公共行政职能,完善社会的自律机制。作为履行公共职能的非政府组织,行业协会在组织与行为方面具有如下特征:
  (一)全体性。即行业协会的成员应包括该行业的全体人员在内。以中国足协为例,作为惟一的全国足球专项体育团体法人,中国足协实行会员制,并根据我国体育法会让它误以为那是爱情29条的授权,对本项目的运动员实行注册管理。虽然,该章程并未作出强制入会的规定,但是否具有会员资格,决定着能否参加足球全国联赛,以及具备相应的执业资格,因此,具有事实上的强制力。
  (二)自治性。主要表现为法律地位的独立性。这种独立性的目的在于制约政府权力的直接干涉,实现国家与社会之间的良性互动。作为行业自律组织,行业协会在性质、法律地位上不同于科层制结构中的行政机关,自主管理是其重要特征,由此决定了行业协会在组织机构、管理方式、财政支配等方面具有一定程度的独立性与自主性。中国足协作为具有独立法律地位的行业协会,在机构、人员、职能、运行体制、财政等方面都与国家体育行政机关相分离,这种分离正是充分发挥行业自治的前提与基础。其具体表现为:
  1.组织机构的独立性。根据法律规定,国家体育总局和地方各级体育行政机关是国务院和地方各级人民政府的体育主管部门,属于国家行政机关(我国《体育法》第4条)。而中国足协则是从事足球专项管理的社会团体,其拥有自己的独立组织机构与管理机制。根据中国足协章程的规定,其组织机构包括:全国代表大会(最高权力机关);常务委员会(由主席、专职副主席、副主席、秘书长、司库组成);各专项委员会;纪律委员会;诉讼委员会;联赛委员会。这些组织通过行业内部选举产生,是构成中国足协这一社团法人的内部机构。
  2.职能的独立性。在职能方面,体育行政机关与作为行业自治组织的中国足协具有不同的分工。根据我国体育法的规定,体育行政机关的管理应当致力于体育事业的宏观调控。其职能主要包括:推进体育体制改革;实现体育发展规划与经济和社会发展规划的协调;制定国家体育标准和有关等级制度、学校体育设施的标准;制定有关体育公共设施的建设规划;奖励优秀或者作出突出贡献的人员;管理综合性的体育竞赛;保护体育设施和标准;维护体育活动和设施的公共安全和秩序;审定全国性和国际性体育竞赛的用品;进行体制监测、竞赛记录的审批、监督与体育有关的经营活动;处分有关的工作人员等。而中国足协作为全国性的单项体育社会团体,其主要职能在于管理单项体育运动的发展和普及,并且代表中国参加国际单项体育组织(体育法40条)、负责单项体育竞赛(体育法31条),包括制定有关竞赛规则、组织和监督全国联赛以及对违反体育规则的行为进行处罚(体育法49条)。
  3.财政经费的独立性。行业协会财政经费的独立性是其自主的保障。国家体育行政机关的经费来自国家财政拨款,而中国足协作为行业自治协会,其经费的来源较为广泛。根据中国足协章程第10章的规定,中国足协的收入包括:会费;注册费;捐赠;财政补助;门票分成;出让转播权等,其财政经费的来源、结构和用途与国家财政和企业财政均有所不同。
  (三)公权力性。行业协会的宗旨和任务在于维护该行业的组织与纪律,主要按照公共行政管理的规则运行。概括而言,其管理方式主要包括制定规则、注册许可和实施纪律制裁三种。
  1.规则制定权。
  制定行业规则是行业协会实施自治的重要手段之一,中国足协作为足球行业的自治团体,所制定的行业规则主要有:《中国足球协会章程》、《全国足球甲级联赛规程》、《关于在甲B联赛中违规违纪行为的处罚决定》、《中国足球协会运动员管理条例(试行)》、《中国足球协会运动员身份及转会规定》、《中国足球协会注册工作管理暂行规定》、《中国足球协会诉讼委员会工作条例》、《中国足球协会纪律委员会工作条例》、《中国足球协会足球经济人管理办法》等。这些行业规则是规范和约束其成员行为、维护行业秩序的基础。
  2.注册许可权。
  从事某一行业必须具备法律规定的技术资格和道德标准,因此,进行资格审查、实施注册管理是行业协会的重要职能。如《中国足球协会注册工作管理暂行规定》第2条规定:中国足球协会管辖范围内的会员协会、省级会员协会所属会员协会、职业俱乐部、业余俱乐部、乙级俱乐部、女子超级联赛俱乐部、教练员、运动员、裁判员、足球经济人以及俱乐部会员均须注册。《中国足球协会运动员管理条例(试行)》第8条规定:运动员必须按中国足球协会或会员协会的有关规定,申请获得比赛许可证,只有取得比赛许可证的运动员,方可参加许可证准许的各级各类比赛。《中国足球协会运动员身份及转会规定》第6条第5项也规定:职业运动员应由俱乐部经属地会员协会初审注册后,由属地会员协会报中国足球协会批准注册,只有中国足球协会批准注册的运动员,才具有职业运动员资格。
  3.纪律处分权。
  纪律处分适用于违反职业纪律的成员,这一权力是维护行业纪律的保障。《中国足球协会纪律委员会工作条例》第3条规定:纪律

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